II SA/Gl 1649/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 października 2025 r. nr SKO.4117.93.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania kwartalnego z opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 3367 (trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 6 października 2025 r. nr SKO.4117.93.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego S. H. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 6 maja 2025 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 102.900 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 29 października 2020 r. organ pierwszej instancji nałożył na stronę, karę pieniężną w wysokości 36.500 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r. Na skutek wniesionego odwołania decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją w dniu 29 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 115.300 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r., przy uwzględnieniu ustalenia odrębnych kar pieniężnych dla każdego z okresów, dla których wymagane było złożenie sprawozdania. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 118.400 zł za przekazanie po terminie ww. kwartalnych sprawozdań. Decyzja organu odwoławczego została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 256/22, Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ustalenia w sposób bezsporny liczby dni opóźnienia dla każdego sprawozdania, uwzględnienia istotnej zmiany porządku prawnego oraz wyboru rozwiązania względniejszego dla strony, a także rozważenia zasadności zastosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej k.p.a.). Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., nałożył na skarżącego łączną karę pieniężną w wysokości 118.400 zł. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 102.900 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r. Decyzja Kolegium została jedynak uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 356/24. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło bowiem, że ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od wyliczonych kar wymaga postępowania dwuinstancyjnego. Zastrzegło zarazem, że organ I instancji powinien przyjąć wysokość kar ustaloną w decyzji Kolegium z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...] jako "zweryfikowaną" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto nakazało dogłębne rozważenie możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy zastosowaniu się do wytycznych Sądu. Decyzją z dnia 25 marca 2025 r. organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 102.900 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r., w tym: - 27.000,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za I kwartał 2019 r., - 27.000,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za II kwartał 2019 r., - 23.800,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za IlI kwartał 2019 r., - 14.600,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za IV kwartał 2019 r., - 8.700,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za I kwartał 2020 r., - 1.800,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za II kwartał 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił m.in. szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił w jaki sposób wyliczył wysokość kar za przekazania sprawozdania za poszczególne kwartały. Zaakcentował przy tym, że ich wysokość jest zgodna z decyzją Kolegium z dnia 22 stycznia 2024 r. Organ przedstawił rozważania dotyczące możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia wyliczonych kar. Skoncentrował przy tym swoją uwagę na wskazanej w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. przesłance znikomości naruszenia prawa. Zaznaczył, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Dlatego sięgnął do wyróżnianych w piśmiennictwie stopni naruszenia prawa. Wskazał na trzy ich rodzaje: kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne oraz naruszenie nieistotne. Zaakcentował, że w przypadku zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 kpa odnośnie do kary wymierzanej na podstawie art. 9xb ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojęcie "znikoma waga naruszenia" wykładać należy w odniesieniu przede wszystkim do rodzaju wartości, dobra, które dana norma prawna chroni, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. W świetle zaś art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, to jest wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Należy przy tym brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie dobrem tym jest zaś ochrona środowiska, dla której zostały ustanowione szczególne normy w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi. Według tych norm przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną, a samo zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych powinno wskazywać stacje zlewne, do których nieczystości ciekłe będą dostarczane. Narzędziem kontrolnym w tym przypadku jest nałożony na podmioty obowiązek składania okresowych sprawozdań wskazujących sposób postępowania z nieczystościami i miejscem ich docelowego oczyszczania. Organ zaznaczył jednocześnie, że postępowanie z nieczystościami ciekłymi normują nie tylko przepisy ww. ustawy ale także szereg innych ustaw, w tym przepisy prawa wodnego i rozporządzeń wykonawczych, ale także programy krajowe jak Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Gminy zaś są odpowiedzialne za zorganizowanie sprawnego systemu zarządzania nieczystościami ciekłymi, dzięki któremu wszystkie nieczystości ciekłe wytworzone przez właścicieli nieruchomości będą trafiały do oczyszczalni (przydomowych lub zbiorczych) przed ich wprowadzeniem do wód lub ziemi. Ponadto skarżący wykonuje działalność wymagającą posiadania odpowiedniego zezwolenia tj. reglamentowaną przez państwo. Uznanie więc, że niewywiązywanie się z obowiązków związanych nieodłącznie z tą działalnością stanowi mało ważne naruszenie prawa, stałoby w sprzeczności z celem tej regulacji. Postępowanie ze ściekami stanowi zatem istotny element polityki państwa. Skarżący jest przy tym podmiotem profesjonalnym. Ponadto nawet potencjalne zagrożenie dla środowiska przekracza znikomość naruszenia. Organ powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego charakter kar w zakresie braku wykonania obowiązku sprawozdawczego regulowanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza możliwość wystąpienia przesłanki "znikomości wagi czynu". Jeśli zatem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą, to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłby wprost zastosowania ustawy, które właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Wskazując zaś na ponowne przeanalizowanie dokumentów sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia nie zachodzi w odniesieniu do żadnego sprawozdania, które skarżący złożył po terminie. Organ odniósł się przy tym odrębnie do każdego kwartału objętego decyzję podając, że: - dla I kwartału 2019r. skala naruszenia obejmowała, aż 422 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej aż 476 dni; - dla II kwartału 2019r. skala naruszenia obejmowała, aż 330 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej aż 384 dni, - dla III kwartału 2019r. skala naruszenia obejmowała, aż 238 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej aż 292 dni. - dla IV kwartału 2019r. skala naruszenia obejmowała, 146 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej aż 200 dni. - dla I kwartału 2020r. skala naruszenia obejmowała 87 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej aż 110 dni. - dla I kwartału 2019r. skala naruszenia obejmowała 18 dni opóźnienia, a bez uwzględniania sytuacji epidemiologicznej 87 dni. W odniesieniu do każdego z kwartałów organ dodał identyczne w treści stwierdzenie, według którego nie złożenie sprawozdania naruszyło lub mogło naruszyć dobro prawnie chronione jakim jest ochrona środowiska przed niekontrolowanym zrzutem ścieków do gruntu lub wody, a ponadto, że charakter podmiotowy naruszenia dotyczy czynu zawinionego, z uwagi iż podmiot posiadał świadomość istnienia obowiązku sprawozdawczego. Za każdym razem organ wskazał przy tym, że przyjęto wagę naruszenia jako: nie znaczną, ale nie znikomą. Dodatkowo w odniesieniu do sprawozdań za I i II kwartał 2020 i obowiązywania sytuacji epidemiologicznej, organ ocenił, że ówczesna sytuacja pandemii nie miała wpływu na możliwość terminowego złożenia sprawozdania. Sytuacja ta zawieszała terminy na dokonanie pewnych czynności, a okres zawieszenia terminów w związku z sytuacją epidemiologiczną miał wpływ na ilość dni, które mogą zostać uwzględnione do naliczenia kary za nieterminowe złożenia sprawozdania. Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji. We wniesionym odwołaniu wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił pogorszenie sytuacji prawnej poprzez wydanie przez Kolegium w dniu 28 stycznia 2021 r. pierwszej decyzji kasacyjnej, błędną wykładnię art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez odmowę zastosowania przepisów ustawy sprzecznych z Konstytucją oraz niezastosowanie art. 189f kpa. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ I instancji dokonał oceny wagi naruszenia (czy jest znikoma czy nie) odrębnie dla każdego deliktu. Organ I instancji wziął przy tym pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym skutki naruszenia prawa dla dóbr chronionych. Kolegium wskazało przy tym, że chodzi o szeroko pojętą ochronę środowiska, której elementem jest gospodarka ściekowa. Obowiązek sprawozdawczy podmiotów zajmujących się opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości pełni ważną rolę w zakresie ochrony środowiska. Nie jest to tylko sprawozdanie do wykonania i odłożenia na półkę. Stanowi ono ważną i przede wszystkim bieżącą i aktualną informację dla gminy w zakresie wytwarzanych ścieków na danym obszarze i sposobów ich zagospodarowania. Umożliwia przeprowadzenie natychmiastowych kontroli krzyżowych tzn. sprawdzenie czy deklarowane ilości ścieków faktycznie zostały dostarczone na określoną oczyszczalnię, a także czy miała ona możliwości techniczne ich przyjęcia. Jeżeli nie trafiły na oczyszczalnię (co niestety zdarza się) to zdecydowanie łatwiej jest ustalić, co się z tymi ściekami stało bezpośrednio po ujawnieniu tego faktu, niż po upływie np. pół roku czy roku a następnie podjąć stosowne działania wobec osób winnych. Ponadto obowiązek sprawozdawczy stanowi również podstawę planowania gminnej gospodarki ściekowej. Aktualna i bieżąca wiedza o ilości powstających transportowanych ścieków daje podstawę do planowania ewentualnych inwestycji. Niedopełnianie zaś powyższego obowiązku przez podmioty profesjonalnie zajmujące się tą dziedziną gospodarki ściekowej i odstępowanie od nakładania kar może spowodować, iż gmina pozostanie bez narzędzi umożliwiających jej wykonywanie ustawowych działań w tym zakresie. Kolegium zaakcentowało także, że ustawodawca przykłada duża wagę do wskazanego obowiązku sprawozdawczego, albowiem podwyższył stawkę kary ze 100 zł do 300 zł za jeden dzień opóźnienia w złożeniu. Kolegium zwróciło także uwagę na to, że organ I instancji ocenił każdy z sześciu deliktów administracyjnych. Końcowo Kolegium wskazało, że akceptuje stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia 21 listopada 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzję Kolegium zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych oraz dowolne uznanie, że opóźnienia w złożeniu kwartalnych sprawozdań miały charakter istotny dla ochrony środowiska, mimo braku jakiegokolwiek wykazania rzeczywistego wpływu naruszenia na dobro chronione. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia pozbawionego logicznej spójności, skoncentrowanego na opisach abstrakcyjnych i deklaratywnych, bez odniesienia do argumentów strony oraz bez wykazania proporcji pomiędzy sankcją a charakterem czynu. 3. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znikoma waga naruszenia nie zachodzi z powodu liczby naruszeń, wbrew naturze obowiązku o charakterze technicznym i bez wykazania, że każde z naruszeń wywołało jakiekolwiek skutki materialne. 4. naruszenie art. 189d k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kryteriów wymiaru kary, polegające na przyjęciu wyłącznie automatycznego mechanizmu naliczania sankcji, bez oceny stopnia społecznej szkodliwości i bez uwzględnienia realnych okoliczności sprawy. 5. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz zasady zaufania obywatela do państwa i prawa poprzez wybiórcze i niekorzystne dla strony stosowanie przepisów zmieniających się w toku wieloletniego postępowania oraz poprzez brak jednolitej i przewidywalnej metody ustalania wysokości kary. 6. naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez faktyczne naruszenie zakazu reformationis in peius - doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia surowszego w oparciu o konstrukcję, w której organ odwoławczy, uchylając kolejne decyzje organu I instancji, de facto wypierał jego kompetencje i kreował większy zakres represji. 7. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z zasadą praworządności przez zastosowanie wykładni prowadzącej do rozszerzającego, represyjnego traktowania obowiązku sprawozdawczego, mimo że naruszenie miało charakter wyłącznie formalny i nie generowało zagrożenia dla dobra chronionego. 8. naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia na założeniach i twierdzeniach nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, w tym na ogólnych tezach dotyczących znaczenia systemu sprawozdawczości, bez wykazania związku z konkretnym stanem faktycznym. Końcowo skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać uchylona. W związku z tym wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają zatem merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej. Jak natomiast stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zaś ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu sprawowaną w oparciu o wymienione powyżej kryteria objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 6 maja 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. z 2025 r. poz. 733 ze zm., dalej w skrócie "u.u.c.p.g."). Zgodnie z jej art. 9o u podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Stosownie do art. 9xb pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu na dzień naruszenia), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który: przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na mocy art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1549, wejście w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r.), art. 9xb u.u.c.p.g. (w ust. 1 pkt 2) otrzymał brzmienie: podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, który: przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni. Karę pieniężną oblicza się zatem jako iloczyn stawki określonej w tych przepisach oraz liczby dni opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni (w brzmieniu sprzed 9 sierpnia 2022 r.) oraz nie więcej niż 90 dni (w brzmieniu po tej nowelizacji). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżącemu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy K.. Zezwolenia tego udzielił Wójt Gminy K. w drodze decyzji z dnia 23 kwietnia 2013 r. Decyzja ta nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie jej jest jednak istotne, gdyż zawiera ona m.in. pouczenie o obowiązku sporządzania kwartalnych sprawozdań do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Wskazać także należy, że pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. skarżący został wezwany do sporządzenia i złożenia wymaganych sprawozdań za I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz za I i II kwartał 2020 r. Sprawozdania za wskazane tutaj okres zostały nadane do organu w dniu 19 sierpnia 2020 r. (karty nr 5-11 akt administracyjnych). W kontrolowanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. Jeżeli zatem do przekazania sprawozdania doszło po terminie określonym przepisami prawa, to skarżący jako podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (względnie art. 9xb ust. 1 pkt 2 tej ustawy - w brzmieniu od dnia 9 sierpnia 2022 r.). Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu to, że skarżący nie przekazał w terminie określonym w art. 9o ust. 2 sprawozdań kwartalnych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz za I i II kwartał 2020 r. Dopiero bowiem w dniu 19 sierpnia 2020 r. skarżący nadal te sprawozdania do organu. Przypomnieć także należy ustalenia organów rozpatrujących sprawę, wedle których przy uwzględnieniu okresów zawieszenia terminów wynikających z przepisów prawa administracyjnego w związku z obowiązywaniem stanu epidemii, - dla I kwartału 2019 r. - ilość dni opóźnienia 422 dni - zatem zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, wyniosła 36.500 zł (przyjęto 365 dni), natomiast kara pieniężna, obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r., w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni, wyniosła 27.000 zł (przyjęto 90 dni), - dla II kwartału 2019 r. - ilość dni opóźnienia 330 dni - zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna wyniosła 33.000 zł (przyjęto 330 dni), natomiast kara pieniężna obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r. wyniosła 27.000 zł (przyjęto 90 dni), - dla III kwartału 2019 r. - ilość dni opóźnienia 238 dni - zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna wyniosła 23.800 zł (przyjęto 238 dni), natomiast kara pieniężna obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r. wyniosła 27.000 zł (przyjęto 90 dni), - dla IV kwartału 2019 r. - ilość dni opóźnienia 146 dni - zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna wyniosła 14.600 zł (przyjęto 146 dni), natomiast kara pieniężna obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r. wyniosła 27.000 zł (przyjęto 90 dni), - dla I kwartału 2020 r. - ilość dni opóźnienia 87 dni - zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna wyniosła 8.700 zł (przyjęto 87 dni), natomiast kara pieniężna obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r. wyniosła 26.100 zł (przyjęto 87 dni), - dla II kwartału 2020 r. - ilość dni opóźnienia 18 dni - zgodnie z brzmieniem art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. kara pieniężna wyniosła 1.800 zł (przyjęto 18 dni), natomiast kara pieniężna obliczona zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 9 sierpnia 2022 r. wyniosła 5.400 zł (przyjęto 18 dni). Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącego. Przede wszystkim jednak należy wziąć pod uwagę, że organy, wydając kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje, działały w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wyroków WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 256/22 oraz z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 356/24 (przy czym ze względu na treść wskazań szczególne znaczenie należy przypisać temu drugiemu wyrokowi). Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ (a także sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Skoro zatem w poprzednio wydanym wyroku z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 356/24 Sąd uznał za prawidłowe przedstawione powyżej ustalenia dotyczące liczby dni opóźnienia, w tym ilości dni przyjętych do wyliczenia kar dotyczących poszczególnych kwartałów oraz wyboru przepisów względniejszych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego obowiązującego od 9 sierpnia 2022 r., to ocena ta jest wiążąca także w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia wyroku z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 356/24, nie wynika, aby Sąd stwierdził, że według daty kontrolowanej w tamtej sprawie decyzji Kolegium, ani według daty decyzji organu I instancji, od której odwołanie rozpatrywało wówczas Kolegium upłynął już termin do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej określonej w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Jednak brak w powyższym wyroku rozważań i wskazań w tym zakresie nie oznaczał, że organy nie powinny były na dalszym etapie postępowania dokonywać oceny tej kwestii. Konieczność takiej oceny zaktualizowała się zaś na skutek tego, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium (po tym gdy sprawa po powyższym wyroku WSA w Gliwicach "wróciła" do tego organu) ograniczyło się do wydania decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. i uchylając decyzję Wójta Gminy K. z dnia 12 kwietnia 2023 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nastąpiło to decyzją Kolegium z dnia 30 stycznia 2025 r. nr [...] W związku z wydaniem przez Kolegium tej kasatoryjnej decyzji w dalszym toku postępowania obowiązkiem organów było zatem uwzględnienie upływu czasu, jaki nastąpił, mając na uwadze przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz.U. z 2026, poz. 622 dalej w skrócie "o.p."). Zgodnie bowiem z art. 9zf u.u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III o.p., z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie wskazane odesłanie dotyczy nie tylko etapu egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych, lecz również postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf u.u.c.p.g. używa bowiem ogólnego sformułowania: "do kar pieniężnych" bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres przedmiotowy odesłania tylko do kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Tym samym do kar pieniężnych znajduje zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej określona w art. 68 o.p. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., III OSK 973/23, wyrok WSA w Łodzi z 10 września 2025 r., II SA/Łd 302/25). Zagadnienie przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych stanowiło już przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Wskazać przy tym przede wszystkim należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. II SA/Go 543/25. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela i przyjmuje za własne zawarte w powyższym wyroku stanowisko, dotyczące przedawnienia możliwości wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Przedstawione w niniejszej sprawie dalsze rozważania Sądu stanowią zaś w znacznej mierze przytoczenie stanowiska zawartego w tamtym wyroku. Kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (obecnie art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.) jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ decyzji. Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu do złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Decyzja wymierzająca karę jest decyzją kształtującą w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny. Po stronie naruszającego powyższy obowiązek nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy ma zastosowanie art. 68 § 1 tej o.p. zgodnie z którym, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi przy tym, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zastosowanie art. 68 § 1 o.p. oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania i doręczenie decyzji po upływie trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek złożenia sprawozdania. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję wymierzającą karę w dniu 6 maja 2025 r., a więc po upływie tego trzyletniego terminu przedawnienia. Wcześniej wydana decyzja organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2023 r. nie może być brana pod uwagę, gdyż decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a uchylająca decyzja Kolegium jest ostateczna i prawomocna. Wskazać jednocześnie należy, że zdaniem Sądu w sprawie nie ma zastosowania art. 68 § 2 pkt 1 o.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten zatem dotyczy tylko takich deklaracji (sprawozdań), w których kompletne i prawidłowe dane niezbędne są do określania przesłanek zobowiązania podatkowego (wymierzenia kary), a nie takich, których już samo niezłożenie skutkuje koniecznością wymierzenia kary. W sprawie nie można także było przyjąć, że zobowiązanie do zapłaty kary za nieterminowe złożenie sprawozdania zostało już ustalone, uprzednio wydaną i doręczoną decyzją Kolegium z 22 stycznia 2024 r. Decyzja ta została uchylona bowiem wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 356/24. Wyrok ten zaś stał się prawomocny. W konsekwencji przy ocenie kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji poprzednio wydana decyzja Kolegium nie mogła być brana pod uwagę. Dotyczy to także wszystkich pozostałych decyzji wydanych przez organy w toku dotychczasowego postępowania. W sprawie nie mógł również mieć zastosowania art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p., wedle którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego i biegł dalej od dnia następującego po dniu doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 o.p., bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. W myśl art. 70 § 7 pkt 2 o.p., bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wskazane tutaj regulacje nie mogły zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Dotyczą one bowiem przedawnienia zobowiązania podatkowego, a nie przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej to zobowiązanie. Należy bowiem odróżnić przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (przedawnienie wymiaru), o którym stanowi art. 68 o.p., od przedawnienia zobowiązania podatkowego (przedawnienie poboru), o którym mowa jest w art. 70 tej ustawy. Zaakcentować należy, że w aktualnym orzecznictwie wskazuje się na tle kar administracyjnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach, ustawy o grach hazardowych oraz ustawy Prawo o ochronie środowiska, iż z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy te nie znajdują zastosowania. W powyższych ustawach odesłanie do o.p. następuje przez odpowiednie stosowanie przepisów działu III tej ustawy albo odpowiednie stosowanie tej ustawy. Powyższe pozwala - w świetle powszechnie przyjętych reguł wykładni - na elastyczne podejście, pozbawione automatyzmu, a mianowicie zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Natomiast art. 9 zf u.u.c.p.g. nie zawiera sformułowania o odpowiednim stosowaniu działu III o.p., lecz wskazuje, że stosuje się przepisy działu III o.p., co nie pozwala na odstąpienie od reguł przedawnienia zawartych w tej ustawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w kontrowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 9zf u.u.c.p.g., co uzasadniało - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 2.000 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1350 zł z uwzględnieniem § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (teksy jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). W ramach zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a.. Zawarty w tym przepisie katalog przesłanek uzasadniających skorzystanie przez sąd z uprawnienia do miarkowania wysokości zasądzonych kosztów postępowania jest otwarty, a zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów pozostawiono do uznania sądu. W ocenie Sądu za odstąpieniem w niniejszej sprawie od zasądzenia na rzecz skarżącego pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jego pełnomocnika przemawiało to, że w skardze w znacznej mierze powielono zarzuty podniesione w poprzednio wnoszonych skargach (sygn. akt II SA/Gl 256/22 oraz sygn. akt II SA/Gl 356/24). W tych okolicznościach sporządzenie skargi w niniejszej sprawie było czynnością, która nie wymagała poświęcenia czasu i nakładu pracy takiego samego jak w przypadku wniesienia skargi po raz pierwszy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i są dla organu wiążące na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.