III OSK 156/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 454/24 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak SKO.RL/40/8/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz J.P. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 454/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 8 kwietnia 2024 r., znak SKO.RL/40/8/2023 uchylającą decyzję Wójta Gminy H. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 30 marca 2023 r., nr RGO.0300.30.18.2022 i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 1 kwietnia 2022 r. skarżący powiadomił Wójta o zaistniałych w jego ocenie nieprawidłowościach w zakresie trzymania drobiu na nieruchomości należącej do A.M. (dalej: uczestniczka postępowania), oznaczonej jako działka gruntu nr [...] położonej w miejscowości K. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt decyzją z 23 czerwca 2022 r. nie stwierdził naruszenia obowiązków w zakresie trzymania drobiu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 7 listopada 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Decyzją z 30 marca 2023 r. Wójt nakazał uczestniczce postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji, przesunięcie zagrody dla drobiu na odległość minimum 2 metrów od granicy z działką nr [...] oraz zabezpieczenie zagrody dla drobiu w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, odchodów i piór z zagrody. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy H. z dnia 30 września 2002 r. [...], działka nr [...] położona w miejscowości K. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Jako przeznaczenie dopuszczalne na w/w terenach ustalono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Oznacza to, że nie można przyjąć, iż są to tereny wyłączone z produkcji rolniczej zajęte pod budownictwo wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, na których obowiązuje całkowity zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich. W związku z tym, że są to tereny zajęte pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zbadano przesłanki określone w § 10 ust. 2-4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy H. wprowadzonego uchwałą Rady Gminy H. nr [...] z dnia 18 listopada 2021 roku (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia [...] 2021 roku, poz. [...]; dalej: Regulamin). Organ I instancji wskazał, że na nieruchomości uczestniczki postępowania zlokalizowany jest wybieg dla drobiu o wymiarach 52m/10m przylegający do ogrodzenia z działką sąsiadującą nr [...] należącą do skarżącego. Wybieg dla drobiu został zlokalizowany zbyt blisko domu mieszkalnego tj. 4 metry. Pióra przedostają się na działkę skarżącego (siatka ogrodzeniowa posiada otwory, przez które pod wpływem wiatru pióra przelatują na posesję sąsiada). Drób, który przeskakuje przez siatkę ogrodzeniową pozostawia na gruncie swoje odchody. Siatka ogrodzeniowa częściowo posiada ubytki, które są sukcesywnie naprawiane poprzez wstawianie "metalowych elementów". Na działce skarżącego trawa od strony ogrodzenia jest "wypalona" przez wpływ odchodów, widać w dokumentacji fotograficznej brak zieleni na granicy działki. W okresie wiosenno-letnim wyczuwalny jest dokuczliwy fetor. Organ I instancji wskazał także, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2022 r. właścicielka wybiegu dla drobiu oświadczyła, iż nie posiada kompostownika na odchody, które są wrzucane do worka na odpady zmieszane i wystawiane podczas zbiórki odpadów komunalnych. Podczas kolejnych oględzin w dniu 16 lutego 2023 r. stwierdzono, że na dzień oględzin liczba drobiu wynosiła 32 sztuki (w tym 27 kur oraz kaczki 5 sztuk), że teren wybiegu jest podmokły, błotnisty, ogrodzenie wykonane z siatki metalowej, niektóre miejsca łatane przez właścicielkę posesji, a według jej oświadczeń drób chowany na własne potrzeby. Na terenie wybiegu dla drobiu znajduje się stary sprzęt rolniczy (nieużytkowany). Drób na wybieg wychodzi bezpośrednio z budynku gospodarczego. Właścicielka poinformowała, że posiada złożoną deklarację na odbiór odpadów komunalnych i odpady z wybiegu dla drobiu oddaje raz w miesiącu podczas zbiórki odpadów w worku czarnym, gdyż nie posiada kompostownika. Organ I instancji wskazał także, że w tym samym dniu dokonano oględzin na działce nr [...] w miejscowości K., w obecności właściciela - skarżącego, w czasie których stwierdzono, że drób przeskakuje na działkę skarżącego poprzez stojący sprzęt rolniczy, na gruncie pozostawia pierze i odchody. Z posesji skarżącego nie widać śladów sprzątania wybiegu dla drobiu, w miejscu gdzie był tzw. stary wybieg zrobiła się pewnego rodzaju skorupa, gdyż odchody zostają pozostawione jedne na drugich. Skarżący wniósł do protokołu, że w okresie wiosenno-letnim jest duża ilość drobiu, wyczuwalny jest fetor, gromadzone są liczne odchody przy granicy działki, około 4 metry od budynku mieszkalnego, do zagrody wyrzucane są także resztki i odpady kuchenne, stare warzywa. Teren wybiegu jest wypalony przez odchody, drób cały czas "poszukuje" zieleni, dlatego w efekcie tego przeskakuje na jego posesję, stwierdził, że piór nie ma w dniu oględzin, ponieważ uprzątnął je wcześniej. Z dwóch nagrań wideo złożonych do akt wynika, że na nieruchomość sąsiednią przedostają się pióra oraz odchody i sięgają do około 4 metrów od drzwi wejściowych do mieszkania. Organ I instancji stwierdził, że hodowla drobiu przez uczestniczkę postępowania odbywa się na jej potrzeby, o czym świadczą nieznaczne ilości i różnorodny skład zwierząt. Właścicielka nie zabezpiecza jednak zwierząt przed samodzielnym wydostawaniem się z zagrody, w wyniku czego drób przemieszcza się również na nieruchomość sąsiadującą i ją zanieczyszcza odchodami i piórami. Dochodzi również do niszczenia trawy na działce nr [...] w części przylegającej do zagrody. Drób działa na szkodę skarżącego, wchodzi na jego grunt, dzięki sprzętowi rolniczemu, który stoi w pobliżu granicy działki, kury pozostawiają pióra, zostawiają odchody. Odchody drobiu poprzez warunki atmosferyczne (wiatr, deszcz i śnieg) "rozmywają się" i tworzą warstwę obornika. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że odchody gromadzone są jedne na drugich. Organ I instancji stwierdził, że takie utrzymywanie zwierząt i brak ich odpowiedniego zabezpieczenia sprawia znaczącą uciążliwość dla otoczenia, w szczególności nieruchomości sąsiadującej. Tym samym dochodzi do niedopełnienia obowiązków określonych w § 10 ust. 2 i 4 Regulaminu w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r., poz. 477 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Wójt uznał, że w takiej sytuacji na podstawie art. 5 ust. 6 i 7 ww. ustawy, był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej właścicielce zagrody podjęcie działań koniecznych do odwrócenia tego stanu, czyli zabezpieczenia zwierząt przed samowolnym opuszczaniem zagrody oraz przesunięcie zagrody w sposób minimalizujący jej uciążliwe odziaływanie na nieruchomość sąsiednią. W wyniku rozpoznania odwołań uczestniczki postępowania oraz skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 13 września 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący złożył sprzeciw od wskazanej decyzji, w wyniku którego wyrokiem z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 991/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 13 września 2023 r. znak: SKO.RL/40/4/2023. WSA uznał, że powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że w sytuacji uznania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z regulacji określonej w art. 136 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że § 10 ust. 2 Regulaminu obejmuje dyspozycją "pozostałe tereny wyłączone z produkcji rolniczej, tj. tereny zajęte pod budownictwo jednorodzinne". Z akt sprawy wynika natomiast, że nieruchomość uczestniczki postępowania znajduje się na obszarze zabudowy zagrodowej, jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd podkreślił, że zakres i przedmiot postępowania wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego, mogące znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Z tego względu, nie przesądzając o wykładni powyższego przepisu, Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia całej jego treści i dokonania wnikliwej analizy w kierunku ustalenia, czy może zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Ewentualne stwierdzenie, że nieruchomość nie jest terenem wyłączonym z produkcji rolnej tj. terenem zajętym pod budownictwo jednorodzinne prowadzi do wniosku o niedopuszczalności zastosowania § 10 ust. 2 Regulaminu, a w konsekwencji całkowitej nieprzydatności ustaleń w zakresie uciążliwości, wskazanych jako podstawa uchylenia decyzji Wójta. Z powyższych względów przed wyznaczeniem zakresu postępowania wyjaśniającego, Kolegium powinno było ustalić, czy powyższa norma w ogóle ma zastosowanie w sprawie. W wyniku ponownego rozpoznania odwołań od decyzji Wójta z 30 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 8 kwietnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Z ustaleń uchwały nr [...] Rady Gminy H. z dnia 30 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania gminy H. (Dz.U. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr [...] poz. [...]), w zakresie funkcji terenów wynika, że znajduje się ona na terenach zabudowy mieszkaniowej - podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę zagrodową. Z postanowień planu wynika, że co do tej funkcji dopuszcza się zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 20% powierzchni działki. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa w ust. 1.1. ustalono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na warunkach jak w pkt 2) b, c, d; obiekty usług publicznych i komercyjnych; nieuciążliwe rzemiosło usługowe i produkcyjne; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; urządzenia komunikacyjne, za wyjątkiem stacji paliw i obiektów usług technicznych; zieleń urządzoną wysoką i niską. Następnie Kolegium przytoczyło ustalenia faktyczne z przeprowadzonych oględzin w dniach 19 maja 2022 r., 9 grudnia 2022 r., 16 lutego 2023 r. Wskazano również, że z ustaleń organu poczynionych na zlecenie Kolegium, w tym z protokołu przesłuchania uczestniczki postępowania z 22 lutego 2024 r. wynika, że skarżący posiada drób (około 20 sztuk), drób umieszczony jest w kurniku, jak zostaje wypuszczony chodzi koło domu skarżącego (uczestniczka postępowania przedłożyła dokumentację fotograficzną na tę okoliczność). Uczestniczka postępowania wskazała, że drób przedostaje się z zagrody, na potwierdzenie czego załączyła fotografie. Wybieg dla drobiu ogrodzony jest siatką ogrodzeniową, nie jest zadaszony. Skarżący podczas przesłuchania wskazał, że posiada drób (około 15 sztuk), jest on odsunięty od jego domu o około 20 metrów. Umieszczony jest w kurniku, jest zrobiony wybieg. Ogrodzenie jest wykonane z siatki ogrodzeniowej. Zdaniem skarżącego drób, który jest jego własnością nie ma dostępu ani do jego ogrodu ani do ogrodu uczestniczki postępowania. W ocenie skarżącego drób jest trzymany w taki sposób, by nie szkodzić na grunty sąsiada, w odróżnieniu od sąsiadki, która wybieg dla drobiu przesunęła w inne miejsce. Kolegium uznało, że na podstawie przyjętych ustaleń, mając na uwadze kwalifikację gruntów, na których usytuowane są nieruchomości stron postępowania (zabudowa zagrodowa), zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Po dokonaniu analizy zapisów uchwały Rady Gminy H. z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy H. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2021 r. poz. [...]), Kolegium uznało, że nie mogła ona stanowić podstawy do nakazania uczestniczce postępowania przesunięcia zagrody dla drobiu oraz zabezpieczenia zagrody dla drobiu w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, odchodów i piór z zagrody. Wskazano, iż z akt sprawy wynika bowiem, że § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu znajduje się w Rozdziale 6 ww. uchwały i zawiera wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Działka stanowiąca własność uczestniczki postępowania znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Tym samym ww. przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 4 ust. 2 pkt 7, art. 5 ust. 5, ust. 6, ust. 7 i art. 9a u.c.p.g. w zw. z § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu poprzez niezasadne przyjęcie, że § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie podczas, gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do przekonania, że dotyczy on terenów zajętych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem dotyczy w pełni stanu faktycznego niniejszej sprawy; II. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analizy zgromadzonego przez organ I i II instancji materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wadliwym i nieznajdującym oparcia w ustaleniach faktycznych wnioskiem o braku możliwości zastosowania w sprawie § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu, podczas gdy: - zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, zaś zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej bada, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego; - zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeprowadzenia swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - "art. 8 ust. 1 k.p.a." poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli Państwa do władzy publicznej polegający na wielomiesięcznym zbieraniu materiału dowodowego w sprawie, który następnie nie został przez organ oceniony w żadnym zakresie, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko do wszechstronnego zebrania, ale również oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo przyjęło, że postanowienia uchwalonego przez Radę Gminy H. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy H. nie mają zastosowania. Sąd I instancji wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. stanowi, iż w regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W uchwale Rady Gminy H. z 18 listopada 2021 r. w Rozdziale 6 zrealizowano delegację z powołanego przepisu i określono wymagania dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Następnie Sąd I instancji zauważył, że teren spornej nieruchomości, na której posadowiony jest wybieg dla kur nie został wyłączony z produkcji rolniczej – protokół z oględzin z 16 lutego 2023 r. (k. 27 akt adm.). Dodatkowo Sąd zweryfikował oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków działki należącej do uczestniczki postępowania dostępne na stronie https://www.geoportal.gov.pl/, z których wynika, że grunt ten oznaczony jest jako grunt rolny RII oraz grunt rolny zabudowany BR. Sporna działka znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MR - zabudowa zagrodowa. Wskazano, że zabudowa kwalifikowana do zabudowy zagrodowej, która służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego w skład zabudowy zagrodowej wchodzą oprócz budynków mieszkalnych budynki i budowle przeznaczone do działalności i produkcji rolnej, takie jak: stodoła, obora, budynek inwentarski itd. W związku z powyższym, zdaniem WSA, postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie H. w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, o czym w sposób prawidłowy orzekło Kolegium i uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postepowanie organu I instancji. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Prawodawca lokalny, działający w ramach prawa i w ramach upoważnienia ustawowego, ma bowiem obowiązek wskazywać adresatowi regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania. Użycie sformułowania jak "uciążliwości dla otoczenia" budzi problemy interpretacyjne. Ponieważ kwestia ta wiąże się z pojęciem tzw. immisji pojawia się również problem kolizji zapisu Regulaminu ze sposobami ochrony przewidzianymi przepisami prawa cywilnego (tzw. prawo sąsiedzkie), których to Regulamin nie może dotyczyć. Poza tym regulacja dotycząca ograniczenia uciążliwości, takich jak: hałas czy odory, ingeruje w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną w przepisie art. 144 k.c. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Natomiast kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, także gospodarskie, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana została przepisami rangi ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. Sąd I instancji zauważył, że uczestniczka postępowania ma podpisaną umowę na odbiór nieczystości, do których oddaje odchody z hodowli drobiu. Mając powyższe na względzie zdaniem Sądu I instancji zasadnym jest stanowisko Kolegium w zakresie zastosowania w przedmiotowej sprawie postanowień uchwalonego przez Radę Gminy H. Regulaminu. Jak już wyżej wskazano postanowienia Rozdziału 6 Regulaminu nie mają zastosowania do terenu, który nie został wyłączony z produkcji rolniczej, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dodano, że kwestię odsunięcia od granicy działki sąsiedniej w Regulaminie określono jedynie w przypadku ustawienia uli z pszczołami. W ocenie WSA postanowienia Regulaminu nie mogły stanowić podstawy do nakazania uczestniczce postępowania przesunięcia zagrody dla drobiu oraz jej zabezpieczenia w sposób uniemożliwiający wydostawanie się drobiu, jego piór, a także odchodów. W związku z powyższym zasadne było zastosowanie przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z § 10 ust. 2-4 uchwały Rady Gminy H. nr [...] z 18 listopada 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymywania czystości i porządku w gminie H. (dalej: Regulamin) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. § 10 ust. 2 Regulaminu stosuje się wyłącznie wobec terenów formalnie wyłączonych z produkcji rolniczej, podczas gdy działka, na której znajduje się wybieg dla drobiu objęta jest uchwałą Rady Gminy H. nr [...] z 30 września 2002 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy H., z którego wynika, że leży w obszarze zabudowy zagrodowej, co powoduje, że takowych działek nie wyłącza się z produkcji rolniczej, pomimo ich zagospodarowania na cele mieszkaniowe (budynki mieszkaniowe jednorodzinne), co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie ww. przepisów dot. sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich do stanu faktycznego dla którego zostały de facto ustanowione; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd instancji, podczas gdy postępowanie organu II instancji obarczone było licznymi naruszeniami natury proceduralnej w zakresie braku przeprowadzenia analizy zgromadzonego przez organ I i II instancji materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wadliwym i nieznajdującym oparcia w ustaleniach faktycznych wnioskiem o braku możliwości zastosowania w sprawie § 10 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał bardzo pobieżnej oraz wyłącznie językowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., stanowiącego upoważnienie ustawowe do ustanawiania w regulaminach czystości i porządku w gminach zasady z zakresu tzw. prawa sąsiedzkiego. Sąd I instancji ustalił, że nieruchomość o nr ew. [...] (na której posadowiony jest wybieg dla kur) nie została formalnie wyłączona z produkcji rolniczej, o czym stanowią informacje ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, jak również okoliczność, że w MPZP nieruchomość została zaliczona do obszaru MR - zabudowa zagrodowa. Skarżący zauważył, że powyższe nie wynika z faktu, iż działalność rolnicza jest na nich de facto prowadzona, a jedynie z tego, że działek znajdujących się na obszarze zabudowy zagrodowej nie wyłącza się z produkcji rolniczej, nawet w przypadku gdy zostają one zajęte pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Zdaniem skarżącego niezasadnym jest zatem różnicowanie podejścia w zakresie ochrony przed uciążliwościami wynikającymi z prowadzonej hodowli drobiu pomiędzy nieruchomościami wyłączonymi lub nie z produkcji rolniczej, podczas gdy zostają one jednakowo zajęte pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Wskazano, że Sąd I instancji pominął także, iż celem regulacji art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. jest uregulowanie stosunków sąsiedzkich właśnie, w przypadku gdy nieruchomości wykorzystywane są do utrzymywania na nich zwierząt gospodarskich. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadna jest odmowa zastosowania tegoż przepisu oraz powiązanego z nim przepisu Regulaminu ze względu na formalny brak wyłączenia z produkcji rolniczej, kiedy jego nadrzędnym celem było zagwarantowanie prawidłowego utrzymywania zwierząt gospodarskich, a Sąd I instancji uzależniając możliwość wprowadzania zasad dotyczących hodowli drobiu od formalnego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolniczej wykazał się nadmiernym formalizmem i zagubieniem w swoich rozważaniach podstawowej funkcji wprowadzonej regulacji, jaką jest wprowadzenie minimalnych standardów w zakresie prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że organ II instancji pomimo tego, że prowadził postępowanie w sprawie przez wiele miesięcy, próbował ustalić czy zagroda stanowi dla nieruchomości sąsiedniej źródło nadmiernych uciążliwości, to dokonał ustaleń czy na działce, na której usytuowany jest wybieg dla kur prowadzona jest w istocie produkcja rolnicza i czy ta część działki, która została zajęta pod wybieg jest w istocie tą częścią gdzie zagroda powinna zostać umiejscowiona. Również ocenie Sądu I instancji nie podlegało to, w której części działki znajduje się wybieg dla kur, a ma to niezmiennie istotne znaczenie dla niniejszego postępowania, bowiem intencją skarżącego kasacyjnie nie jest wydanie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na przedmiotowym terenie, a jedynie odsunięcie zagrody spod jego własnego budynku mieszkalnego - tak aby znajdowała się ona faktycznie w części nieruchomości mogącej stanowić miejsce prowadzenia produkcji rolniczej, bo w chwili obecnej tak nie jest. Podkreślono, że skarżącemu kasacyjnie znane jest orzecznictwo sądów zgodnie, z którym dla ustalenia tego czy działka jest wyłączona z produkcji rolniczej czy też nie, kwestią drugorzędną jest jej faktyczne zagospodarowanie, to jednak taki sposób rozumienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zdaje się wypaczać sens tej regulacji. Działki znajdujące się w zabudowie zagrodowej, których nie wyłącza się z produkcji rolnej oczywiście stanowią miejsce lokowania budynków mieszkalnych i budowli przeznaczonych do działalności i produkcji rolnej, to zakładając racjonalność podejścia do tegoż zagadnienia, nawet w zabudowie zagrodowej należy tak lokalizować obiekty, aby nie powodowały one nadmiernych uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich. Na gruncie niniejszej sprawy tymczasem już samo zlokalizowanie zagrody stało się źródłem nadmiernych uciążliwości po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej, a nie po stronie właścicielki zagrody. Gdyby zaś kwestia zlokalizowania zagrody na działce była przedmiotem rozważań zarówno organu II instancji, jak i Sądu, podmioty te zwróciłyby być może uwagę na to że zagroda zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie części zajmowanej przez budynek mieszkalny znajdujący się na sąsiedniej działce, gdy tymczasem mogłaby ona zostać z łatwością zlokalizowana na tej części działki jej właścicielki, która sąsiaduje bezpośrednio z częścią produkcyjną działki sąsiada. Zdaniem skarżącego brak poczynienia przedmiotowych ustaleń spowodował, że materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie został skompletowany w należyty sposób, a organy dokonały nie swobodnej, a dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co jednocześnie umknęło Sądowi I instancji. Podsumowując wskazano, że Sąd I instancji dokonując wyłącznie językowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie wziął pod uwagę celu i funkcji jego wprowadzenia, którym było również uzupełnienie regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego wynikającego z przepisów prawa cywilnego, czym doprowadził do naruszenia tejże regulacji poprzez jej niewłaściwą wykładnię. Gdyby organ właściwie wyłożył ww. przepisy doszedłby do przekonania, że fakt braku wyłączenia nieruchomości z produkcji rolniczej z uwagi na postanowienia planu miejscowego, nie może prowadzić do sytuacji że na terenach zajętych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne prowadzona jest hodowla w sposób nadmiernie ingerujący w prawo własności nieruchomości sąsiedniej, na straży czego stać powinien regulamin utrzymywania czystości i porządku w gminie. Pismem z 2 stycznia 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestniczka postępowania A.M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez rozprawy. W ocenie uczestniczki postępowania wykładnia dokonana przez Sąd była prawidłowa, to skarżący usiłuje forsować błędną, rozszerzającą wykładnię przepisu ustawy w związku z zapisem Regulaminu Gminy. Wykładnia dokonywana przez skarżącego jest dowolna, nieoparta na żadnych przepisach prawa, ani zasadach prawidłowej wykładni. W istocie skarżący chciałby wręcz, aby organ administracji mógł wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki dotyczące immisji, a zatem instytucji prawa cywilnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji SKO także pod kątem zebrania pełnego materiału dowodowego służącego do wyjaśnienia sprawy, jak również jego prawidłowej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu. Powołany art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada Gminy H. w § 10 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie H. określiła te wymagania wprowadzając całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zajętych pod budownictwo wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. Na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, tj. terenach zajętych pod budownictwo jednorodzinne dopuściła utrzymywanie zwierząt gospodarskich na własne potrzeby, pod warunkiem, że nie sprawia to uciążliwości dla otoczenia i będzie prowadzone z zachowaniem warunków sanitarno-higienicznych oraz technicznych. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "tereny wyłączone z produkcji rolniczej". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie to należy interpretować z uwzględnieniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skoro plan miejscowy teren, którego dotyczy postępowanie określa jako obszar oznaczony symbolem MR zabudowa zagrodowa, to nie został on wyłączony z produkcji rolnej. W ocenie Sądu I instancji okoliczność tą potwierdzają także wpisy z ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednak istotne okoliczności sprawy. O ile nie można kwestionować, że pomocne przy ustaleniu charakteru terenów mogą być postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dane zawarte w ewidencji gruntów, o tyle w rozpoznawanym przypadku nie mogą mieć one charakteru przesądzającego i determinującego ustalenia faktyczne i wykładnię przepisów prawa. Po pierwsze działka nr [...] znajduje się na obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po drugie przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. oraz Regulamin posługują się pojęciem "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej". Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Nie są to pojęcia tożsame. Legalna definicja wyłączenia gruntów z produkcji (rolnej) została zamieszczona w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Zgodnie z tą definicją przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Definicja ta nie utożsamia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z ich przeznaczeniem w planie miejscowym, lecz z faktycznym wykorzystywaniem gruntów. Przy czym, co należy podkreślić u.c.p.g. nie zawiera odmiennej definicji tego pojęcia, aniżeli to, które zostało zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nawet więc przeznaczenie gruntów rolnych w planie miejscowym na inne cele niż rolnicze nie oznacza jeszcze, że nastąpiło wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Następuje to dopiero z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów. Ustawodawca w u.c.p.g. nie posługuje się pojęciem gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na inne cele niż rolnicze (produkcji rolnej), lecz nawiązuje w treści u.c.p.g. do pojęcia, którym posługuje się ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na takie rozumienie pojęcia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wskazują także inne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika bowiem, że nie zawsze konieczne jest wydanie decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, albowiem o takiej konieczności przesądza między innymi bonitacja i pochodzenie gleby. Przy niektórych klasach i pochodzeniu gleb nie jest konieczne wydanie decyzji. Podobnie w odniesieniu do planu miejscowego, "[w] razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%". Rolę w interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu odgrywają więc nie tylko postanowienia planu miejscowego, ale także okoliczności faktyczne związane z aktualnym wykorzystywaniem gruntów. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do działki, której dotyczy sprawa w planie miejscowym określono przeznaczenie jako zabudowa zagrodowa z dopuszczalnością budowy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Koniecznym więc było ustalenie czy działka nr [...] stanowi zabudowę zagrodową, czy też jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Te okoliczności faktyczne będą bowiem przesądzały, czy działka nr [...] leży na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, czy też teren ten nie został wyłączony z produkcji rolnej. Plan miejscowy bowiem na tym samym terenie dopuszcza do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, jak i określa ich przeznaczenie jako gruntów o charakterze rolniczym. Odnosząc się do poniesionej w skardze kasacyjnej relacji art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. do art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) wskazać należy, że cel regulacji u.c.p.g. tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W konsekwencji jako zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu oraz zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi powyżej. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 p.p.s.a.