II SA/Gl 1555/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 maja 2025 r. nr WINB.WOA.7722.95.2025.AJ w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 12 marca 2025 r. nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej I. W. utrzymał w mocy postanowienie numer [...] z dnia 12 marca 2025 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nakładające na A. W. i P. W. - inwestorów budowy kortu tenisowego na nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] przy ul. [...] w W., opłatę legalizacyjną w kwocie 2500 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie kortu tenisowego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w W.. Podniósł, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach i w związku z tym, iż zapadł prawomocny wyrok, organy nadzoru budowlanego pozostają związane jego treścią. W wydanym orzeczeniu Sąd wskazał, że inwestorzy przedłożyli wyłącznie zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, pomijając kwestię zgodności z "innymi aktami prawa miejscowego". Sąd stwierdził błąd w weryfikacji przez PINB w M. kompletności przedłożonych dokumentów określonych w postanowieniu tego organu z dnia 6 kwietnia 2023 r. Ponadto podniósł, że skarżąca dwukrotnie wskazała, iż mogło dojść do realizacji inwestycji częściowo poza granicą nieruchomości, wskutek naporu mas ziemnych na ogrodzenie, przy czym dokumentacja legalizacyjna nie uwzględniła ewentualnych odstępstw, a organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie odniosły się do powyższego zarzutu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy przedłożyli PINB w M. komplet wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, w tym zaświadczenie Wójta Gminy W. z dnia 2 października 2024 r. obejmujące również potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Inwestorzy złożyli dokumentację w dniach 1 lutego 2023 roku, 3 marca 2023 roku, 9 czerwca 2023 roku oraz 14 października 2024 roku, obejmującą następujące dokumenty legalizacyjne: - 1. zaświadczenie Wójta Gminy W. z dnia 2 października 2024 r. o zgodności budowy kortu tenisowego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w W., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; - 2. oświadczenie A. W. i P. W. z dnia 31 stycznia 2023 r., o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - 3. projekt zagospodarowania działki lub terenu, autoryzowany przez architekta B. S. (uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowalnymi w specjalności architektonicznej bez ograniczeń). Organ odwoławczy podniósł, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż budowa przedmiotowego kortu tenisowego nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w gminie W., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] roku. Wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w W. położona jest w obrębie jednostki oznaczonej symbolem 58 MN/U, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Oznacza to, że na tym obszarze możliwa jest realizacja inwestycji związanych z budową obiektów sportowych, takich jak kort tenisowy, co zostało potwierdzone w zaświadczeniu z dnia 20 lutego 2023 roku, według którego, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w gminie W. nie zakazują realizacji obiektów rekreacji na własne potrzeby takich jak np. korty tenisowe przy czym nie regulują wprost spraw związanych z budową kortów tenisowych na działce. Inwestycja "kort tenisowy" zaplanowana jest w całości na działce [...], na obszarze oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. symbolem 58MNU, tym samym nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego realizacji inwestycji poza granicą nieruchomości, wskutek naporu mas ziemnych na ogrodzenie, organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 28 października 2022 r. PINB w M. przeprowadził czynności kontrolne, z których wynika, że inwestycja została wykonana na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia zarzut, jakoby kort tenisowy naruszał granice działki sąsiedniej. Ponadto podczas czynności kontrolnych w dniu 28 października 2022 r. PINB stwierdził, iż dokonano wysypania części powierzchni działki nr [...] kruszywem drobnej frakcji o kolorze ceglanym. Inwestorzy oświadczyli, że na terenie nieruchomości nr [...], na szerokości ok. 15 m i długości 36 m została wybrana ziemia na głębokość ok. 30-40 cm, a następnie zostało wysypane kruszywo łamane frakcji od 4- 31,5 mm, a następnie wysypano kruszywo o frakcji 0-4 mm. Ponadto wyłożono geowłókninę, a powierzchnię wierzchnią, według oświadczenia inwestora, stanowi drobne kruszywo ceglane. Inwestorzy oświadczyli, iż wszystkie ww. użyte materiały stanowią warstwy przepuszczalne dla wody opadowej, a roboty te zostały wykonane w okresie od jesieni 2021 r. do wiosny 2022 r. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wypełnieniem przez inwestorów obowiązków dotyczących przedłożenia określonych dokumentów, PINB nałożył na nich opłatę legalizacyjną w wysokości 2500 zł. Dodał, że wysokość ww. opłaty legalizacyjnej reguluje art. 49d ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego, który stanowi, że kwota opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 11, 13, 19-21 i 28 - wynosi 2500 zł. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca I. W. – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - podniosła zarzut naruszenia przy jego wydaniu art. 6, art. 7, art. 73, art. 76 § 3, art. 77, art. 79 i art. 80 oraz 81 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) poprzez zaniechanie wszechstronnej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, - zaniechanie prawidłowej i kompleksowej oceny przesłanek oraz dokumentów przedłożonych przez stronę, a także brak oceny na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz "brak informacji o przeprowadzeniu dowodu z oceny złożonych dokumentów" i brak zawiadomienia strony o złożonych dokumentach celem umożliwienia wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zarzuciła również naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 48b Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się nałożeniem opłaty legalizacyjnej pomimo sprzeczności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także pomimo niedostarczenia wymaganych dokumentów. Ponadto podniosła, że organ nie zastosował się do wskazań wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 314/24, uchylającego wydane przez ŚWINB i PINB postanowienia dotyczące opłaty legalizacyjnej. Podkreśliła, że wobec uchylenia przez WSA w Gliwicach, wydanych w sprawie wcześniejszych postanowień ŚWINB z dnia 15 stycznia 2024 r. oraz PINB w M. z dnia 6 kwietnia 2023 r., organ był zobowiązany do przeprowadzenia ponownie postępowania w całości, w tym postępowania dowodowego, a nie tylko uzupełnienia dokumentów. Ponadto wskazała, że projekt zagospodarowania przedmiotowej działki jest niezgodny ze stanem rzeczywistym na gruncie, tym samym nie może stanowić podstawy wydania orzeczenia w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tego postanowienia, podobnie jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nakładające opłatę legalizacyjną na inwestorów budowy kortu tenisowego na nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Na wstępie przede wszystkim podkreślenia wymagało, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, była już poddana kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 314/24, uchylił poprzednio wydane postanowienia organów obydwu instancji. Zgodnie zatem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż "z materiału dowodowego wynika, że mogło dojść do realizacji inwestycji częściowo poza granicą nieruchomości (wskutek naporu mas ziemnych na ogrodzenie), co ma znaczenie dla sprawy. Dokumentacja legalizacyjna bowiem takich "odstępstw" (o ile faktycznie zaszły) nie uwzględnia. Nie można z kolei zalegalizować obiektu w części położonego na terenie, co do którego inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W związku z tym, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organy administracji zobowiązane były do uzupełnienia ustaleń w powyższym zakresie. Natomiast organ odwoławczy co do wskazanej okoliczności, zawarł w zaskarżonym postanowieniu tylko stwierdzenie, według którego, "w kwestii realizacji inwestycji poza granicą nieruchomości [...] w dniu 28 października 2022 r. PINB w M. przeprowadził czynności kontrolne z których wynika, że inwestycja została wykonana na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia twierdzenie, jakoby kort tenisowy naruszał granice działki sąsiedniej." Dodać należało, że z akt administracyjnych wynika, iż po dacie wyżej cytowanego wyroku, organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do ustalenia wymienionej okoliczności. Wobec tego nie zostały wykonane wskazania zawarte w przedmiotowym wyroku. W zaskarżonym postanowieniu organ powołał się bowiem na okoliczność przeprowadzenia czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniu 28 października 2022 r., a więc przed datą tego wyroku. Pominął zatem zawarte w nim wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń, których brak został stwierdzony przez Sąd w ramach kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed wydaniem poprzednio zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Inaczej mówiąc, wskazania wynikały ze stwierdzonych przez Sąd uchybień organu dysponującego już na tamtym etapie postępowania, wynikami przedmiotowych czynności kontrolnych. To właśnie na podstawie oceny kompletności materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania poprzedzającego wydane poprzednio postanowienie organu odwoławczego, Sąd zawarł wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia kluczowych ustaleń. Natomiast w niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i rozpoznający sprawę w I instancji, całkowicie pominęły przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie, a organ odwoławczy rozpoznając zażalenie, w nieprecyzyjny sposób odniósł się do zawartych w nim zarzutów i twierdzeń co do tej kwestii, co było następstwem braku przedmiotowych ustaleń. W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji, stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., a także art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda postanowienie spełniające wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.