II SA/Bd 608/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Wiśniewska-Zakrzewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

1. Burmistrz Szubina (dalej powoływany jako "organ I instancji", "Burmistrz"), na podstawie 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz.1130 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. - decyzją z 15 kwietnia 2025 r., nr 13 znak: RZP.6733.47.2024 odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nn 0,4kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym na terenie działek nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismami z 16 października 2024 r. Burmistrz – realizując obowiązek wynikający z art. 53 ust. 4 u.p.zp. – wystąpił o do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym do Ministra właściwego do spraw środowiska. Postanowieniem z 22 października 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w granicach złoża węgla brunatnego "S." [...], którego zasoby zostały zatwierdzone decyzją Prezesa CUG. Minister szczegółowo wskazał, że przedmiotowe złoże posiada znaczące zasoby bilansowe i pozabilansowe, a jego ochrona stanowi obowiązek wynikający z przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie organu uzgadniającego realizacja inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej mogłaby w sposób istotny ograniczyć lub wręcz uniemożliwić przyszłe zagospodarowanie złoża, w szczególności jego eksploatację. Tym samym naruszałaby przepisy dotyczące ochrony złóż kopalin, w tym art. 95 ust. 1 oraz art. 161b pkt 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, a także godziła w interes publiczny związany z zapewnieniem bezpieczeństwa surowcowego państwa oraz realizacją zasady zrównoważonego rozwoju. Burmistrz wskazał, że złożony był wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, jednakże postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie z 16 października 2024 r. W związku zatem z odmową uzgodnienia projektu decyzji przez Ministra, mając na względzie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i M. B. podnieśli, że odmowa Burmistrza doprowadzi do uniemożliwienia przyłączenia ich domu na działce nr [...] do sieci elektroenergetycznej. Odwołujący wskazali, że uzyskali warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, mimo położenia nieruchomości na terenie złóż węgla brunatnego – Starosta Nakielski uznał, że złoża kopalin znajdujące się na terenie działki odwołujących nie stanowi powodu dla którego należałoby ograniczyć ich prawo własności. W ich ocenie późniejsza odmowa przyłączenia do sieci energetycznej, już po rozpoczęciu budowy domu, pozostaje sprzeczna z wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów i prowadzi do naruszenia ich interesu, czyniąc inwestycję bezużyteczną. Odwołujący podkreślili, że działali w zaufaniu do wydanych decyzji administracyjnych i nie mogli przewidzieć odmowy przyłącza. W ich ocenie odpowiedzialność za powstałą sytuację ponoszą organy administracji, które dopuściły do wydania sprzecznych rozstrzygnięć. 3. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej powoływane jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z 10 czerwca 2025 r., znak: SKO.4212.166.2025 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podtrzymało ocenę organu I instancji i wskazało, że planowana inwestycja (budowa sieci elektroenergetycznej) stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej lokalizacja mogła nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji prawidłowo zbadał stan faktyczny, zakres inwestycji oraz krąg stron postępowania, a złożony wniosek spełniał wymagania formalne. Kolegium podkreśliło jednak, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga uzyskania wszystkich uzgodnień przewidzianych przepisami prawa, w tym uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin. Uzgodnienie to ma charakter wiążący – brak jego uzyskania stanowi przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej. W niniejszej sprawie Minister Klimatu i Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że teren inwestycji znajduje się w granicach udokumentowanego złoża węgla brunatnego "S. , a realizacja inwestycji uniemożliwiłaby jego przyszłą eksploatację. Organ współdziałający kierował się obowiązkiem ochrony złóż kopalin jako elementu interesu publicznego, wynikającym z przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz Prawa ochrony środowiska. Kolegium zaakcentowało, że ochrona udokumentowanych złóż kopalin, jako zasobu nieodnawialnego, ma charakter nadrzędny i powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, także w kontekście przyszłego wykorzystania tych złóż. Kolegium podkreśliło, że z art. 53 ust. 4 pkt 4a) lit. a) w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z Ministrem Klimatu i Środowiska - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że stanowisko Starosty Nakielskiego, jako organu nie mającego właściwości rzeczowej do tego typu uzgodnień nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może przesądzać o słuszności rozstrzygnięcia Ministra Klimatu i Środowiska. Również poniesione przez inwestora nakłady finansowe nie mogą przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji. 4. Na powyższą decyzję skargę wniosła A. B. (dalej powoływana jako: "Skarżąca"), zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, - art. 7 i 7b K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz brak współdziałania Burmistrza Szubina z Ministrem Klimatu i Środowiska oraz Starostą Nakielskim mając na względzie słuszny interes strony. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że wraz z mężem jako właściciele działki nr [...] uzyskali warunki zabudowy, a także pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, pomimo tego, że działka leży na terenie złóż węgla brunatnego S.. Działając w zaufaniu do organów państwowych rozpoczęli budowę domu. Skarżąca podkreśliła, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przyłącza sieci energetycznej stanowi istotne naruszenie interesu prawnego jej i jej męża. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 6. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. 7. Należy zauważyć, że nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...]. Wraz z mężem uzyskała (po uzgodnieniu ze Starostą Nakielskim) decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na tej działce. W aktach sprawy znajdują się wydane Skarżącej i jej mężowi 14 grudnia 2022 r. warunki przyłączenia domu jednorodzinnego na działce nr [...] (k. 15 akt administracyjnych). Działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] którą E. S.A. wskazała we wniosku o wydanie decyzji o lokalizację inwestycji celu publicznego jako jedną z działek przez którą będzie przebiegać sieć elektroenergetyczna. 8. Materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej zwaną "u.g.n."). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organy obu instancji przytoczoną tu podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały uznając inwestycję wskazaną we wniosku E. S.A. (budowa sieci elektroenergetycznej) za inwestycję celu publicznego. 9. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 4a lit. a u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji m.in. z ministrem właściwym do spraw środowiska – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o lokalizacji lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Zatem zwrot "po uzgodnieniu" (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska, co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i ma charakter wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne nie jest uprawniony ani do samodzielnego rozstrzygania kwestii przekazanych do oceny organowi współdziałającemu, ani do wydania decyzji sprzecznej z wynikiem uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający stanowi bezwzględną przesłankę odmowy wydania decyzji pozytywnej (por. wyrok z 15 lutego 2023 r. VII SA/Wa 2773/23). 10. W realiach niniejszej sprawy Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 22 października 2024 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego, wskazując, że teren objęty inwestycją znajduje się w granicach udokumentowanego złoża węgla brunatnego "S. ", a realizacja inwestycji prowadziłaby do trwałego ograniczenia możliwości jego eksploatacji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z 16 grudnia 2024 r. (k. 251 akt administracyjnych) 11. Podkreślić należy, że ani organ I instancji, ani Kolegium nie są władne do kontroli postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające. Skonstatować należy, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje bowiem, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne (w rozpatrywanej sprawie – dla Burmistrza). Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15 LEX nr 2315126). W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma związanie organów obu instancji, przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy – pozostawanie w obiegu prawnym wydanego przez Ministra Klimatu i Środowiska, w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia z 16 grudnia 2024 r. odmawiającego uzgodnienia. Odmowa ta uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. 12. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasada ta nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa ani do pominięcia wiążącego charakteru uzgodnienia. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że nie może ona stanowić podstawy do legalizowania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., I OSK 1492/16). 13. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje także okoliczność uzyskania przez Skarżącą decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter autonomiczny, a jego wynik uzależniony jest od spełnienia przesłanek wynikających z przepisów szczególnych, w tym od uzyskania wymaganych uzgodnień. Uzyskanie wcześniejszych decyzji administracyjnych nie powoduje powstania po stronie inwestora prawa o charakterze absolutnym, gwarantującego możliwość realizacji inwestycji w każdych okolicznościach, niezależnie od późniejszych ustaleń wynikających z przepisów szczególnych. 14. Nie mogą odnieść skutku również argumenty dotyczące poniesionych przez skarżącą nakładów finansowych. Realizacja interes ekonomicznego strony nie może prowadzić do wydania decyzji w sposób sprzeczny z prawem. 15. Reasumując, w sytuacji gdy organ współdziałający – Minister Klimatu i Środowiska – odmówił uzgodnienia projektu decyzji, organy obu instancji były związane tym stanowiskiem i nie miały możliwości wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. 16. Na marginesie, poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że sytuacja Skarżącej i jej męża, którzy (jak wskazuje Skarżąca) podjęli realizację inwestycji (budowy domu jednorodzinnego) w oparciu o uprzednio wydane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej (wydaną przez Burmistrza decyzję o warunkach zabudowy, którą poprzedziła pozytywna opinia Starosty Nakielskiego), a następnie napotkali na przeszkodę uniemożliwiającą jej faktyczną realizację - może rodzić konsekwencje prawne na płaszczyźnie odpowiedzialności odszkodowawczej. W tym względzie należy podnieść, że w znajdującym się w aktach sprawy ww. postanowieniu z 16 grudnia 2024 r. Minister wskazał, że starosta jest wprawdzie jednym z organów administracji geologicznej (wymienionym w art. 156 ust. 1 P.g.g.), nie jest jednakże organem właściwym do opiniowania projektów decyzji o warunkach zabudowy (jak to miało miejsce odnośnie decyzji o warunkach zabudowy wydanej Skarżącej – przypisek Sądu). Minister wskazał także, że z informacji uzyskanych od Burmistrza wynika, że działki w okolicy planowanej inwestycji zostały zabudowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które nie zostały uzgodnione z organem administracji geologicznej, pomimo istnienia takiego obowiązku; część zabudowy powstała nawet bez wcześniejszego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Minister podkreślił, że odkąd Burmistrz zaczął występować o uzgodnienie warunków zabudowy do Ministra jako właściwego organu administracji geologicznej, ten konsekwentnie odmawia uzgodnienia. Nie może ujść uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego – przy jednoczesnym nieuwzględnieniu ograniczeń wynikających z lokalizacji nieruchomości w granicach udokumentowanego złoża kopalin, które zostały dostrzeżone dopiero na etapie przygotowania do budowy infrastruktury niezbędnej do użytkowania ww. domu – doprowadza do powstania stanu, w którym inwestycja (dom), choć formalnie dopuszczona, nie będzie mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Tego rodzaju niespójność działań organów administracji, nawet przy założeniu formalnej legalności poszczególnych rozstrzygnięć, może stanowić źródło szkody po stronie jednostki. W tym kontekście wskazać należy na możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie art. 417 § 1 oraz art. 417ą § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w szczególności w sytuacji, gdy szkoda pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z działaniem władzy publicznej. Wymaga to jednakże podjęcia inicjatywy ze strony obywatela, tak w zakresie oceny zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych jak też wszczęcia postępowania w przedmiocie odszkodowania przed sądem cywilnym. Ocena przesłanek takiej odpowiedzialności należy bowiem do właściwości sądów powszechnych i pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. 17. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.