II SA/Gl 1421/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.OS/41.9/486/2023/10389/KS w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. Burmistrz [...] nałożył na obecną uczestniczkę postępowania - firmę N. Sp. z o.o. Sp. K. w T., zwaną dalej Spółką, karę pieniężną w wysokości 2.465,00 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu, o którym mowa w art. 3aa pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1469), zwanej dalej u.c.p.g., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, tj. poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowalnych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. W odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka wskazała na przyczyny nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w 2020 r., powołując się m.in. na zbyt późną zmianę legislacyjną i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło w całości decyzję organu I instancji (pkt 1 decyzji) i orzekło o odstąpieniu od nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. (pkt 2 decyzji). Kolegium zawarło też w swoim rozstrzygnięciu pouczenie o treści art. 9g u.c.p.g. (pkt 3a decyzji) oraz wskazało, że działanie Spółki polegające nieosiągnięciu w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, było nieprawidłowe i stanowi delikt administracyjny określony w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zagrożony karą pieniężną obliczaną zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 9x ust. 3 tej ustawy (pkt 3b decyzji). W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym przepisy u.c.p.g. oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wskazał przy tym m.in., że w myśl art. 1 pkt 5 k.p.a., kodeks ten normuje nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu. Organ w dalszej kolejności przytoczył in extenso przepisy art. 189a – 189k k.p.a. Wskazał także, że z art. 7a k.p.a. wynika zasada tzw. przyjaznej interpretacji przepisów, która dotyczy rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości w zakresie wykładni normy prawnej, w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, czy też ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Odnośnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie to było co do zasady prawidłowe. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami prawa. Również ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji są prawidłowe i Kolegium je podzieliło. Kolegium, w oparciu o akta sprawy dokonało takich samych ustaleń dowodowych jak organ I instancji. W szczególności za bezsprzeczne organ odwoławczy uznał, że Spółka nie osiągnęła wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowalnych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Spółka osiągnęła w 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowalnych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości 14% , a powinna 70%. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, wbrew temu co twierdzi organ I instancji, w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Waga naruszenia prawa polegającego na nieosiągnięciu w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, jest bowiem znikoma. Organ zauważył, że z akt sprawy, w tym z odwołania strony nie wynika, aby strona zaniechała obowiązku osiągnięcia poziomu wymaganego recyklingu. Nadto w świetle akt sprawy jest to pierwsze takie naruszenie prawa przez Spółkę. W zakresie tej oceny Kolegium powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/17. Kolegium dodało, że z akt sprawy nie wynika również, by Miasto S. albo jego mieszkańcy ponieśli jakąkolwiek szkodę w związku z nieosiągnięciem przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu. Skargę na powyższą decyzję, na skutek interwencji Burmistrza [...], wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach z powołaniem się m.in. na art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne odstąpienie od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 2.465,00 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo kary pieniężnej i poprzestawanie na pouczeniu w wyniku uznania, że waga naruszenia prawa przez przedsiębiorcę jest znikoma w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a waga stwierdzonego naruszenia prawa w sposób zawiniony ma stopień wyższy niż znikomy z powodu zaniechania przez przedsiębiorcę dochowania należytej staranności w wykonywaniu obowiązku ustawowego, o czym świadczy osiągnięcie jedynie poziomu 14 %, gdy wymagany ustawą poziom wynosił 70%, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego z art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3 w zw z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne odstąpienie od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 2.465,00 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70 % wagowo w sytuacji, gdy organ pierwszej I prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a jednocześnie nie zachodziła podstawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisu postępowania z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uchylenie w całości odpowiadającej prawu decyzji organu I instancji i odstąpieniu od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 2.465,00 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70 % wagowo w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a nie zachodziła podstawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Istota wywiedzionych przez skarżącego zarzutów sprowadza się do kwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego polegającego na odstąpieniu od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne - w wysokości co najmniej 70% wagowo. Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi, jak i oceny legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że podstawę prawną do ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stanowi przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2544/21, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Dodać wypadnie, że przesłanka "znikomości" uchybienia nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie oceny wystąpienia przesłanki "znikomości" uchybienia dochodząc do wniosku, że przesłanka ta wystąpiła. W szczególności za prawidłowe należy uznać te rozważania organu odwoławczego, które zmierzają do konstatacji, że Spółka nie zaniechała obowiązku osiągnięcia poziomu wymaganego recyklingu. Ponadto słusznie organ zwrócił uwagę na okoliczność, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu jest pierwszym takim naruszeniem prawa przez Spółkę. Prawidłowo też Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na prezentowanym w orzecznictwie poglądzie, zgodnie z którym w sytuacji, gdy osoba zagrożona karą nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g u.c.p.g. z powodów za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. Odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest odpowiedzialnością absolutną. Trafnie też Kolegium powołało argument, że w sprawie ani gmina S., ani jej mieszkańcy nie ponieśli szkody w związku z nieosiągnięciem przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu. Niezależnie od powyższego nie sposób nie zauważyć, że przepis nakładający wymagany poziom recyklingu za rok 2020 w wysokości co najmniej 70% (art. 3aa u.c.p.g.), został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) i wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2020 r. Uznanie w tych okolicznościach popełnionego przez Spółkę deliktu administracyjnego za zawiniony i niemający charakteru znikomego naruszenia prawa, godziłoby w jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa – zasady lex retro non agit. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, choć żadna ze stron nie zwróciła na to uwagi, pozostaje okoliczność, że rok 2020 obejmował czas powszechnej pandemii COVID-19. Pomijając szereg restrykcji obowiązujących w związku ze stanem epidemii, był to czas legislacyjnego chaosu zarówno w aspekcie stanowienia prawa, jak i jego stosowania. Jest faktem powszechnie znanym, że zarówno obywatele, przedsiębiorcy, jak i organy administracji publicznej i inne instytucje borykały się w tym czasie z takim zjawiskiem jak całkowity lub częściowy lockdown oraz szeregiem innych ograniczeń związanych z działalnością gospodarczą i aktywnością społeczną. W tych okolicznościach popełnienie deliktu administracyjnego przez przedsiębiorcę, skutkującego nałożeniem relatywnie niskiej kary pieniężnej, przy uwzględnieniu, że naruszenie to miało charakter jednorazowy i niezawiniony, nie tylko mogło lecz wręcz winno było zostać uznane za znikome w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak już wspomniano na wstępie wszystkie zarzuty oparte zostały na hipotezie, że organ odwoławczy bezpodstawnie odstąpił od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. Tymczasem, co wyżej wywiedziono, istniały podstawy do takiego odstąpienia, co skutkować musiało uznaniem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl