II SA/Gl 142/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.248.2025.AJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 3 listopada 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z 15 grudnia 2025 r., nr WINB-WOA.7722.248.2025.AJ Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 3 listopada 2025 r. nr [...] oraz orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. PINB postanowieniem z 3 listopada 2025 r. wstrzymał wykonanie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Podstawę prawną postanowienia PINB stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej 10 października 2025 r. na działkach nr [...] i [...] obręb [...], ul. [...] w B. stwierdzono wykonanie muru oporowego z bloczków betonowych o wymiarach około 1,80 m x 0,6 m x 0,6 m, długość muru 38,5 m, wysokość około 3,10 m. Z uwagi na znaczną różnicę poziomu terenu działek obiekt należy zakwalifikować jako mur oporowy. Mur znajduje się na działce nr [...]. Działka objęta jest pozwoleniem na budowę nr [...] z 19 sierpnia 2021 r., które obejmuje budowę budynku biurowego "A", dwóch budynków magazynowych "B" i "C", dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3, budowę czterech zbiorników na wody opadowe o poj. 49 m3, budowę zbiornika pożarowego o poj. 100 m3 i parkingu na 14 miejsc postojowych. Decyzją z 23 września 2025 r. decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na aktualnego dysponenta nieruchomości T.W. (dalej "Skarżący"). Na dzień kontroli nie stwierdzono wykonania żadnego wykopu pod budynki objęte ww. pozwoleniem. W dzienniku budowy wpisano wytyczenie geodezyjne, natomiast w terenie brak było widocznego oznakowania pod wytyczenie. Obecny podczas kontroli kierownik budowy oświadczył, że mur oporowy został wykonany pod posadowienie budynku "A" oraz budynku "B" i "C" i zostanie rozebrany w trakcie realizacji budynku "B". Nie przedłożono projektu technicznego lub konstrukcyjnego wykonanej budowli. Zatwierdzony decyzją nr [...] z 19 sierpnia 2021 r. projekt budowlany nie przewiduje realizacji muru oporowego. Inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę dla przedmiotowego obiektu pomimo, że zgodnie z obowiązującymi przepisami jest ono wymagane. Uzasadniało to wszczęcie procedury z art. 48 p.b. W zażaleniu na postanowienie Skarżący zarzucił, że jako inwestor nie realizował na działce nr [...] żadnych robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego. Na działkę tę został przywieziony materiał w postaci bloczków betonowych, które zostały luźno ułożone na powierzchni gruntu. Elementy te nie są ze sobą zespojone ani trwale z gruntem związane. Ułożone na gruncie bloczki betonowe nie stanowią obiektu budowlanego, a czynności faktyczne polegające na ich ustawieniu na gruncie nie stanowiły robót budowlanych. Dalej Skarżący wyjaśnił, że w miejscu luźnego ułożenia bloczków betonowych zaprojektowany jest budynek, którego realizacja spowoduje, że posadowione tam elementy betonowe zostaną przesunięte. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB uchylił w całości postanowienie Organu I instancji i orzekł o wstrzymaniu właścicielowi nieruchomości – K.S. (dalej "Uczestnik postępowania") robót budowlanych związanych z budową muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wynikającej z art. 49d ust. 1 p.b. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB zrelacjonował przebieg czynności kontrolnych i przebieg wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Wskazał, że mur oporowy nie został objęty zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem roboty dotyczące muru oporowego nie mogą być traktowane jako wykonywane w ramach inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Okoliczność, że użyte bloki betonowe nie zostały trwale ze sobą powiązane w sposób typowy dla konstrukcji monolitycznych nie eliminuje możliwości uznania całości za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b. O kwalifikacji jako muru oporowego decyduje funkcja polegająca na stabilizacji lub utrzymaniu gruntu, a nie technologia wykonania czy rodzaj połączeń między elementami. Organ I instancji zasadnie zatem uznał, że roboty budowlane stanowiły budowę muru oporowego wykonaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało zastosowanie środków przewidzianych w art. 48 p.b. Jednakże zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą istotną, tj. nie wskazuje adresata rozstrzygnięcia w jego sentencji. Właścicielem działki nr [...] jest Uczestnik postępowania. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z aktu notarialnego z [...] r. dot. przedwstępnej umowy sprzedaży nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ustalenia prawa własności. Zaś z działu III księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że roszczenie dotyczące zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości wpisane na podstawie umowy przedwstępnej oraz notarialnych oświadczeń zostało wykreślone. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone, jak w niniejszym przypadku lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego postanowienie ŚWINB w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący wybudował na działce nr [...] przy ul. [...] w B. mur oporowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy ułożone na gruncie bloczki betonowe, które nie są ze sobą zespojone ani trwale z gruntem związane, nie pełnią funkcji przeciwdziałającej naporowi mas ziemnych ani stabilizującej terenu, ponieważ nie zastosowano żadnych rozwiązań technicznych gwarantujących "takiej konstrukcji" trwałość i odporność na oddziaływanie czynników zewnętrznych; 2) art. 52 ust. 1 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że adresatem zakazu i obowiązków wynikających z zaskarżonego postanowienia winien być Uczestnik postępowania – właściciel działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...] – podczas gdy obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w zaskarżonym postanowieniu winny zostać ewentualnie nałożone na inwestora, który legitymuje się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i który jest właścicielem bloczków betonowych, posadowionych na gruncie, które nie są trwale z gruntem związane; 3) art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w postaci naruszenia zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, polegające na uchybieniu obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony i w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł m. in., że elementy betonowe stanowią jego własność. Uczestnik postępowania nie posiada tytułu prawnego do tego materiału budowlanego. Nadto Skarżący zauważył, że Organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji posłużył się nieistniejącymi orzeczeniami i wymyślonymi fragmentami takich orzeczeń, co świadczy albo o umyślnej bezprawności działania organu, albo co gorsza o bezmyślnym posłużeniu się ułomnym narzędziem jakim jest ChatGPT dla skonstruowania uzasadnienia postanowienia, bez dokonania własnej i prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. W piśmie procesowym z 27 marca 2026 r. Skarżący poinformował o fakcie sprzedaży działki nr [...] i przedłożył umowę przeniesienia prawa własności nieruchomości z [...] r., Rep. [...], wnosząc o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność aktualnego stanu własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując postanowienia organów nadzoru budowlanego zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") należało uznać, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa m. in. w art. 48 p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 ust. 1 p.b.). W świetle przywołanego wyżej art. 52 ust. 1 p.b. nie ulega wątpliwości, że adresatem obowiązków określanych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w art. 48 p.b. jest przede wszystkim inwestor, który nie musi dysponować prawem własności nieruchomości. Dopiero w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. nakazuje zatem rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych, lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. Następnie należy wskazać, że przepisy p.b. nie zawierają definicji "konstrukcji oporowej". W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2021 r., II OSK 1766/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W świetle powyższego kluczowe znaczenie ma kwalifikacja robót budowlanych oraz ustalenie czy roboty zostały zakończone. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy okoliczności te, w ocenie Sądu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały roboty budowlane zrealizowane na działce nr [...] jako "budowa muru oporowego". Wskazały, że znajdująca się na tej działce konstrukcja zbudowana z bloczków betonowych pełni funkcję polegającą na stabilizacji lub utrzymaniu gruntu, tym samym stanowi mur oporowy. Organ I instancji w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z 3 listopada 2025 r. nie wskazał adresata tego nakazu. Z kolei ŚWINB, uchylając wadliwe postanowienie PINB i orzekając merytorycznie, adresatem obowiązku wstrzymania robót budowlanych uczynił właściciela działki nr [...], tj. Uczestnika postępowania. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie powołał się na ustalenia protokołu z kontroli z 10 października 2025 r. W protokole tym stwierdzono "wykonanie muru oporowego z bloków betonowych" o określonych wymiarach. Z uwagi na różnice poziomu terenu działek nr [...] i [...], ŚWINB przyjął, że funkcją tego muru jest utrzymanie masy ziemnej. Jednakże z wyjaśnień kierownika budowy obecnego podczas kontroli wynika, że mur z bloczków betonowych bez trwałego łączenia został wykonany pod posadowienie budynków "A", "B" i C", a w trakcie realizacji budynku "B" zostanie rozebrany. Z kolei Skarżący w zażaleniu wyjaśniał, że elementy betonowe zakwalifikowane przez organ nadzoru budowlanego jako mur oporowy nie są ze sobą zespojone ani trwale związane z gruntem. W konsekwencji nie stanowią części składowej nieruchomości. Elementy betonowe stanowią własność Skarżącego. Z akt sprawy wynika ponadto, że Skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (umowa przedwstępna sprzedaży z [...] r., Rep [...]) i legitymuje się on pozwoleniem na budowę wobec przeniesienia pierwotnego pozwolenia na budowę decyzją z 23 września 2025 r. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że dokonując kwalifikacji spornych robót budowlanych nie można było pominąć decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 19 sierpnia 2021 r. i zatwierdzonych nią projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego. ŚWINB w ślad za Organem I instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany (którego brak w aktach sprawy) nie przewiduje wykonania muru oporowego, co ma istotne znaczenie dla zastosowanej kwalifikacji. Jednakże Skarżący podnosił, że w miejscu ułożenia bloczków betowych zaprojektowany jest budynek. Wykonane zaś na działce roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z 19 sierpnia 2021 r. polegały na wykonaniu podbudowy wraz z umocnieniem gruntu pod poziom "0" budynku "A" oraz "-1" kondygnacji budynku "B" wraz z zabezpieczeniem nasypu na okres zimowy. Skarżący wskazywał zatem na związek funkcjonalny budynków objętych pozwoleniem na budowę i konstrukcji z bloczków betonowych. Stwierdzenie ŚWINB, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje wykonania muru oporowego nie podważa ww. tezy Skarżącego. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały bowiem analizy zatwierdzonej dokumentacji projektowej pod kątem tego jak wygląda ukształtowanie terenu działek nr [...], [...] i [...] przed rozpoczęciem inwestycji i po jej zakończeniu, czy projekty przewidują inne niż mur oporowy rozwiązania techniczne zabezpieczające stateczność konstrukcji budynków (np. z uwagi na warunki geotechniczne gruntów czy różnice w poziomach terenu) bądź istniejące w terenie skarpy czy nasypy. Załącznikiem do protokołu z kontroli jest nieopisana dokumentacja fotograficzna. Jednakże także i ona nie pozwala w sposób stanowczy na umiejscowienie na działce nr [...] wszystkich fragmentów spornego obiektu oraz na stwierdzenie, czy stanowi on mur oporowy i czy roboty budowlane w tym zakresie zostały zakończone. W rezultacie nie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione jaką rzeczywistą funkcję pełni sporna konstrukcja z bloków betonowych i czy roboty budowlane zostały zakończone. Brak jednoznacznego ustalenia, czy roboty zostały zakończone nie pozwala zaś na ocenę, czy zaskarżone postanowienie zostało skierowane do prawidłowego adresata. Organ odwoławczy zamiast analizować konkretne okoliczności faktyczne sprawy, w tym w kontekście zarzutów zażalenia, ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że brak trwałego powiązania użytych bloków betonowych w sposób typowy dla konstrukcji monolitycznych nie eliminuje możliwości uznania całości za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że ŚWINB nie podjął nawet próby odniesienia się do zarzutów Skarżącego, a wręcz pominął je milczeniem. Podnieść należy, że jeśli nawet w opinii organu administracji zarzuty strony są nieistotne dla sprawy to organ powinien wyjaśnić dlaczego okoliczności te pozostają obojętne dla podjętego rozstrzygnięcia. Co więcej, ŚWINB na poparcie swojego stanowiska przywołał fragmenty uzasadnień i sygnatury akt nieistniejących wyroków sądów administracyjnych. Taki sposób przedstawienia stanowiska przez Organ odwoławczy nie może zostać zaakceptowany przez Sąd jako naruszający podstawowe wymogi procedury administracyjnej, wynikające z art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasadniczą funkcją uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji jest dążenie do przekonania strony, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 lutego 2004 r., II SA/Ka 3366/01, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie procedury z art. 48 p.b. nastąpiło przedwcześnie, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odnosząc się do wniosku dowodowego Skarżącego zawartego w piśmie procesowym z 27 marca 2026 r. wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy bowiem rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanych w jego wyniku rozstrzygnięć organów administracji, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po ich wydaniu. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie wyjaśnić powyżej wskazane wątpliwości co do charakteru spornych robót budowlanych i stosownie do tych wyjaśnień dokonać rozstrzygnięcia sprawy, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji dokona także wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata rozstrzygnięcia. Stanowisko swe organ uargumentuje w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie ze wzorcem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł). Wyjaśnić także należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.