II SA/Gl 1399/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. M., A. S.(S.) i O. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na rozbiórce pawilonu handlowego nr [...] zlokalizowanego na palcu handlowym przy ulicy [...] w T., wykonywanych na podstawie zgłoszenia rozbiórki do Prezydenta Miasta T. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 23 i ust. 2 ustawy z dnia 7 li0pca 1994 r. Prawo budowane (t.jedn. Dz.U. 2018r., poz. 1202) nakazał inwestorce J. G. "A." wstrzymanie robót budowlanych oraz dokonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez zamknięcie pawilonu nr [...] przed dostępem osób postronnych, zamocowanie luźnych elementów metalowych (płyt osłonowych) ściany wewnętrznej pomiędzy pawilonami nr [...] i nr [...] oraz usunięcie z terenu wokół obiektu materiałów porozbiórkowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że J. Z., działając w imieniu współwłaścicieli placu handlowego położonego przy ulicy [...] w T. (działka 1) –tj. E. G., A. S., L. M., K. M., A. S. i O. Z. w dniu 19 marca 2019 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego o przeprowadzenie kontroli, poprzez dokonanie wizji lokalnej w pawilonach handlowych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], celem stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do zgłoszenia rozbiórki wymienionych pawilonów. Wniósł nadto o niezwłoczne wstrzymanie robót rozbiórkowych wykonywanych w pawilonach, m.in. w pawilonie nr [...] z uwagi na naruszenie integralności zespołu pawilonów oraz naruszenie interesów osób trzecich. W toku prowadzonych czynności organ ustalił, że parcela 1 przy ulicy [...] w T. jest współwłasnością osób: J. G. , L. M., A. S., A. S. , O. Z., K. Z., E. G., K. M., L. M., S. M. W dniu [...] została zawarta pomiędzy tymi osobami umowa podziału nieruchomości do korzystania, zgodnie z którą S. M., J. G. L. M., K. Z. przysługiwać będzie prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości oznaczone jako "część A nieruchomości", natomiast K. M., L. M., E. G., A. S. A. S. , O. Z. przysługiwać będzie prawo do korzystania z pozostałej części nieruchomości, oznaczonej jako "część B nieruchomości". Teren przedmiotowej działki obejmuje plac targowy z pawilonami handlowymi zgrupowanymi w trzech ciągach: wzdłuż ulicy [...], wzdłuż budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] oraz wzdłuż tzw. "[...]". Powstały one w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę "zespołu tymczasowych pawilonów handlowych na terenie placu handlowego położonego w T. przy ulicy [...] na parceli 1" i decyzję nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt zamienny dla niniejszej inwestycji. Inwestorami byli: J. G., A. Z., S. M., K. M., M. G., L. M., A. S. i A. S. Inwestorzy uzyskali decyzję organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie tymczasowych pawilonów handlowych na okres do dnia 25 czerwca 2032 roku. Organ dalej stwierdził, że inwestorka J. G., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A.", dokonała zgłoszenia rozbiórki pawilonu nr [...] przy ulicy [...] do Prezydenta Miasta T. W dniu [...] r. organ wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu w przedmiocie zgłoszenia rozbiórki niniejszego pawilonu handlowego. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w dniu [...] r. na terenie targowiska, stwierdzono, że w pawilonach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały rozpoczęte i częściowo wykonane prace rozbiórkowe, polegające na demontażu attyki (osłon zadaszenia wejść od frontu), a wewnątrz usunięto część ścianek działowych, maskownice osłaniające instalacje i elementy konstrukcyjne, częściowo zlikwidowano instalacje sanitariatów oraz częściowo ścianę wewnętrzną dla pawilonu nr [...] i nr [...]. W pawilonie nr [...] widoczny był szkielet stalowy (zamontowany po pożarze -według oświadczenia inwestorki). Przedmiotowe pawilony nie zostały rozebrane w całości. Obecnie prace rozbiórkowe nie były wykonywane, ale inwestorka zamierza je kontynuować. Zdaniem pełnomocnika właścicieli nieruchomości inwestorka nie ma prawa kontynuować prac rozbiórkowych. Sami zamierzają otworzyć wymienione pawilony i przywrócić im stan pierwotny. Współwłaściciele części B nieruchomości stoją na stanowisku, iż pawilon nr [...] jest ich własnością. W oparciu o § 4 ust. 6 umowy najmu z dnia [...] r., w dniu [...] r. złożyli oświadczenie o rozwiązaniu umowy wraz z zawiadomieniem o cesji praw z niej wynikających. W tym samym dniu zawarli umowę sprzedaży pawilonu nr [...]. Ponadto wnieśli do Sądu Rejonowego w T. pozew przeciwko J. G. o wydanie pawilonów nr [...] i [...]. Dotychczas nie zapadło w tej sprawie żadne rozstrzygnięcie. Inwestorka uważa, że pawilony nr [...] i nr [...] są w dalszym ciągu jej własnością, gdyż nie posiadała wobec wynajmujących zadłużenia w płatności czynszu za okres powyżej 6 miesięcy. Ponadto nie była zapoznana z treścią oświadczenia z dnia [...] r. Jej zdaniem, Własność pawilonów nr [...] i nr [...] wynika z umowy najmu z dnia [...] r. (§ 2 ust. 6) oraz z umowy o generalne wykonawstwo inwestycji z dnia [...] r. W związku z poczynionymi ustaleniami po przeanalizowaniu zgormadzonych w sprawie dokumentów organ uznał, iż w sytuacji, w której pomiędzy stronami istnieje spór co prawa własności przysługującego im prawa do obiektu, jedynym organem władnym taki spór w sposób definitywny rozstrzygnąć jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Jednocześnie odwołując się do art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, podniósł, że gdy istnieje obawa co do bezpieczeństwa mienia, mając na uwadze ochronę prawa własności orzekł jak na wstępie. Pismem z dnia 27 maja 2019 r., działając przez pełnomocnika inwestorka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła, iż w jej ocenie brak podstaw do jego wydania, a organ wydając niniejsze postanowienie angażuje się tym samym spór o charakterze cywilnoprawnym, pomiędzy inwestorką a współwłaścicielami nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił wymienione powyżej postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy (przesłanki) zastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowalnego, bowiem wskazane przez organ pierwszej instancji "zagrożenie bezpieczeństwo mienia" nie może odnosić się do obiektu podlegającego rozbiórce. Zagrożenie dla mienia, o którym mowa w przepisie nie może dotyczyć obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych, ale odnosi się od innego "mienia", a więc innych obiektów czy nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie budynku w którym są wykonywane roboty budowlane. Przyjęcie innego rozumienia przepisu prowadziłoby do wniosku, że w istocie wszystkie prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający mieniu, gdyż w rezultacie mają na celu likwidację istniejącej substancji budowlanej. Stąd w ocenie organu odwoławcze nie zasiniały w sprawie przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o wymieniony przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skargę na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego wnieśli K. M., A. S., A. S. , L. M., E. G. i O. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze, zarzucono organowi drugiej instancji: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, nieobiektywny, fragmentaryczny, i w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny, dokładny i zgodny z prawdą, poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji nakazując inwestorce wstrzymanie robót oraz dokonanie niezbędnych zabezpieczeń uznał, iż ma ona podłoże jedynie w wątpliwościach organu w zakresie własności pawilonu nr [...]; - naruszenie art. 4 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w oraz § 240 i § 244 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowanych poprzez błędne przyjęcie, iż wydane w sprawie postanowienie zmierza jedynie do ochrony niejednoznacznego stanu prawnego własności pawilonu nr [...] znajdującego się na nieruchomości - placu handlowym w T. na działce 1 przy ulicy [...], podczas gdy z prawidłowej interpretacji treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż w stosunku do obiektu tj. pawilonu nr [...] istnieje również obawa, co do bezpieczeństwa mienia w szczególności, iż stwierdzono, że prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Uwzględniając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie tego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazała, że wobec trwającego konfliktu i sporu cywilnego w stosunku do mienia objętego postanowieniem o wstrzymaniu robot budowalnych, organ pierwszej instancji zasadnie postanowił zabezpieczyć i wstrzymać dalsze prowadzenie prac rozbiórkowych, mając na względzie ochronę prawa własności, gdyż kluczowym dla sprawy jest stwierdzenie, czyją własność stanowi sporny pawilon. Ponadto, jak ustalił organ powiatowy prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający życiu i zdrowiu oraz bezpieczeństwu osób i mienia. Tym samym wobec treści art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru był zobowiązany wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie środowiska. Jako przyczynę postanowienia zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazano bowiem istnienie realnej obawy, co do bezpieczeństwa mienia. Według pełnomocnika skarżących J. Z., prace rozbiórkowe były prowadzone niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności z art. 230 tego aktu. Jak wynika z treści tego przepisu powinny prowadzone być poprzez prawidłowe ich ogrodzenie i oznakowanie tablicami, a przed rozpoczęciem robót należało zdemontować istniejące przyłącza elektryczne, gazowe wodne i kanalizacyjne. W toku kontroli prowadzonej przez organ pierwszej instancji ujawniono, iż czynności te zostały przeprowadzone nieprawidłowo lub ich zaniechano. J. Z. wskazywał również i ujawnił, że prace prowadzone są również w sposób zmierzający do naruszenia art. 244 wymienionego rozporządzenia poprzez próby wykonywania prac rozbiórkowych w sposób sprzeczny z obecną wiedzą w zakresie wykonywania tych prac. Odrębnymi postanowieniami z dnia 10 lutego 2020 r. Sąd odrzucił skargę K. M. oraz skargę E. G. i A. S. . W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. dotyczące wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbiórce pawilonu handlowe nr [...] zlokalizowanego na placu handlowym w T. przy ulicy [...]. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), który znajduje zastosowanie w sytuacjach samowoli budowlanych innych niż określone w art. 48 i art. 47b tej ustawy, tj. innych niż wybudowanie obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Jest to tryb służący rozstrzyganiu spraw, w których Inwestor dokonał określonych czynności związanych z rozpoczęciem budowy, ale realizuje je niezgodnie z przepisami bądź udzielonym pozwoleniem. W niniejszej sprawie J. G. (dalej: Inwestor) dokonała prawidłowego zgłoszenia zamiaru rozbiórki spornego obiektu budowlanego we właściwym organie administracji (pismo z dnia 3 stycznia 2019 r. do Prezydenta Miasta T.). W piśmie z dnia [...] r., organ administracji architektoniczno- budowlanej – Prezydent Miasta zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót rozbiórkowych. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowanego pierwszej instancji nakazał Inwestorce wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych, powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji wskazał, że argumentem uzasadniającym wstrzymanie prowadzonej rozbiórki, jest obawa co do bezpieczeństwa mienia, związanego ze sporem w przedmiocie ustalenia prawa własności obiektu. W związku z okolicznością, że istnieje spór cywilnoprawny, co do własności obiektu budowlanego, organ uznał że kluczowym będzie najpierw ustalenie czyją własność stanowi sporny pawilon handlowy. Odniósł więc pojęcie "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" do mienia podlegającego prowadzonym pracom rozbiórkowym. Z takim rozumieniem pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa mienia" nie zgodził się organ drugiej instancji. W jego ocenie, zagrożenie o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy nie może dotyczyć obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych. Przyjęcie takiego rozumienia przepisu faktycznie prowadziłoby do wniosku, że wszystkie prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający mieniu. W rzeczywistości mają one bowiem na celu likwidację istniejącej substancji budowlanej. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w części, w jakiej przepis ten odnosi się do możliwości wstrzymania robót budowlanych (rozbiórkowych) ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W piśmiennictwie podkreśla się, że zagrożenia takie może stwarzać np. nieprawidłowo wykonana na terenie budowy instalacja elektryczna, głębokie wykopy niezabezpieczone przed dostępem do nich osób postronnych, wykonywanie prac na wysokości bez właściwych zabezpieczeń, nieogrodzony teren budowy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, wyd. 2, str. 657). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stan faktyczny niniejszej sprawy w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia o wystąpieniu tego rodzaju zagrożeń. Nie stwierdzono bowiem w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy, aby prowadzenie robót rozbiórkowych stwarzało, bądź też potencjalnie mogło stwarzać jakiekolwiek zagrożenia dla jakiegokolwiek mienia. Z całą pewnością takim zagrożeniem nie jest spór w przedmiocie prawa własności pawilonu nr [...]. Zagrożenie dla mienia, jak wynika z hipotezy przepisu zawartego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego powinno powodować i to bezpośrednio, "prowadzenie robót budowlanych", a nie jakieś inne okoliczności, jak np. ta, na którą powołuje się organ pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi . Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 cytowanej ustawy orzekł, jak w sentencji.