II SA/Gl 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Z. R. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg w B. (MZD) o rozpatrzenie możliwości wykonania trzech stanowisk postojowych równolegle do ul. [...] przy jej posesji nr [...], działka nr 1 , zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym. Zwróciła się również o uwzględnienie powyższych prac w ramach przewidywanej przebudowy ul. [...] . Wskazała, iż miejsca postojowe są niezbędne do prowadzenia w budynku działalności gospodarczej, a ich brak ogranicza rozwój firmy. MZD pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawczynię, iż opracowana dokumentacja projektowa nie uwzględnia budowy miejsc postojowych. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na klasę techniczną drogi zjazd do planowanych stanowisk postojowych może być realizowany jedynie za pomocą dodatkowych pasów włączenia i wyłączenia o normatywnych długościach, a konieczne jest ograniczenie liczby i częstości dodatkowych zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas. Wskazano, iż w opracowanej dokumentacji dotyczącej przebudowy ul. [...] przewidziano jedynie odtworzenie istniejących zjazdów na sąsiednie posesje. Przywołano treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 470), dalej jako u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Pismem z dnia 21 lutego 2020 r. obecnie skarżący J. R. zwrócił się do MZD o utwardzenie terenu zielonego na długości do 15 m i szerokości ok. 3,5 m od ul. [...] w kierunku ul. [...] przy ogrodzeniu posesji przy ul. [...] [...] . Wskazał, iż utwardzenie terenu jest niezbędne do wjazdu samochodu dostawczego celem rozładunku towaru dla sklepu, który mieści się w tym budynku. Nadto wniósł o obniżenie krawężnika umożliwiające wjazd na miejsce utwardzone. Do pisma załączył plan terenu. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] w celu obsługi miejsca postojowego dla zaopatrzenia działalności handlowej, prowadzonej w budynku nr [...] na dz. Nr 2 obręb L. W treści uzasadnienia wskazano, iż wnioskowany "najazd na miejsce zaopatrzenia sklepu" powinien odpowiadać parametrom zjazdu publicznego. Zdaniem organu ulica, na której skarżący wnosi o wykonanie zjazdu jest drogą krajową o klasie GP, która niesie za sobą szereg ograniczeń co do możliwości skomunikowania nieruchomości bezpośrednio przylegających do takiej drogi. Wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami stosowanie zjazdów dla tego typu klasy drogi jest dopuszczalne wyjątkowo. Nadto stwierdzono, że zaproponowane przez stronę miejsce do prowadzenia zaopatrzenia sklepu wymagać będzie lokalizacji zjazdu bezpośrednio z tarczy skrzyżowania, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1643), zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazano również, iż usytuowanie miejsca postoju pojazdów będzie wymuszało na kierujących wykonanie manewru cofania na jezdnię drogi publicznej, co narusza wymagania zasady bezpieczeństwa ruchu na drodze, która jest nadrzędną wartością dla zarządcy drogi. Organ, powołując się na treść art. 29 ust. 4 u.d.p., wskazał, iż odmawia wydania zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego w związku z niespełnieniem przez niego przepisów rozporządzenia. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu droga, przy której odmówiono lokalizacji miejsca postojowego nie spełnia parametrów technicznych drogi głównej przyspieszonej. Wskazano, iż na całej długości drogi umiejscowiono co kilkadziesiąt metrów (a nawet mniej) zjazdy indywidualne i publiczne, a taką gęstość zjazdów można zachować przy ulicy klasy lokalnej lub dojazdowej. Zdaniem skarżącego w przypadku nadania parametrów technicznych drogi głównej przyspieszonej powinno się zrealizować po obydwu stronach jezdni drogę obsługującą, wiążącą poszczególne zjazdy, a ruch przez nie generowany powinien być skierowany do ulic podporządkowanych, krzyżujących się z tą ulicą. Skarżący nadto wskazał, iż pomimo jego starań w projekcie budowlanym drogi nie uwzględniono bramy jego posesji, tym samym odcinając prowadzony przez niego obiekt usługowy od drogi publicznej, co jest niezgodne z prawem. Stwierdził również, iż w przypadku gdy jego propozycja utworzenia miejsca postojowego dla pojazdów dostawczych nie zostanie uwzględniona, zarządca drogi powinien opracować projekt zamienny, umożliwiający przebudowę drogi i dojazd do jego posesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał na istniejące w sprawie wątpliwości dotyczące ustalenia czy przed przebudową drogi strona posiadała zjazd w sensie prawnym, gdyż wówczas do jego przebudowy jest obowiązany zarządca drogi publicznej, na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. Zdaniem organu powyższa kwestia nie została jednoznacznie wyjaśniona. Wskazano, iż wykonanie takowego zjazdu może sugerować jedno ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, które przedstawia obniżenie krawężnika chodnika od ulicy [...] . Organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku przewidzianym w art. 29 ust. 2 u.d.p. wniosek strony inicjujący postępowanie można by odczytywać zarówno jako wniosek o formalne utworzenie drugiego zjazdu, ale też o zajęcie części pasa drogowego pod miejsce (bądź miejsca) parkingowe, a nie o lokalizację zjazdu. Kolegium stwierdziło, iż w powyższym przypadku mogłoby się okazać, iż postępowanie o lokalizację zjazdu byłoby bezprzedmiotowe. Wskazano, że z akt jasno nie wynika jaka była sytuacja prawna zjazdu sprzed przebudowy drogi, dlatego przyjęto, iż brama wjazdowa skarżącego nie miała legalnego skomunikowania od ulicy [...] , a najazd od ulicy [...] odbywał się w sposób nieformalny, dlatego strona w swym wniosku wystąpiła o wykonanie nowego zjazdu z ulicy [...] . Zdaniem Kolegium z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest jednak możliwe bezpieczne urządzenie zjazdu we wnioskowanym miejscu w tak niewielkiej odległości od skrzyżowania. Jednocześnie wskazano, iż kwestia czy skarżący żądał również przebudowy już istniejącego zjazdu powinna być wyjaśniona odrębnie. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł skargę, w której zarzucił nieustalenie przez organ czy przed oraz po przebudowie ul. [...] istniał zjazd do jego posesji od tej ulicy oraz czy był zagwarantowany dojazd bezpośredni i pośredni. Nadto zarzucono niewyjaśnienie intencji wnioskodawcy, tzn. czy wnosił on o zapewnienie zjazdu i miejsc postojowych, czy też o przebudowę i dostosowanie do obowiązujących przepisów istniejącego zjazdu, bądź też czy domagał się jego budowy. W treści uzasadnienia wskazano, iż brak miejsc postojowych dla samochodów oraz dla rozładunku towaru do sklepu znacznie ogranicza i utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej w budynku. Powyższe, zdaniem skarżącego, powoduje, iż łamane są przepisy ruchu drogowego w zakresie bezpieczeństwa parkowania oraz dostawy towaru do sklepu. Wskazano również na naruszenie art. 77 § 1 - 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że wniosek skarżącego jednoznacznie nie dotyczy zgody na wykonanie czy też przebudowę zjazdu lecz odnosi się do utwardzenia części pasa drogowego oraz urządzenia na nim parkingu. Stwierdzono też, iż zaskarżoną decyzję oparto na kwestii ewidentnej sprzeczności pomiędzy propozycją skarżącego z normami techniczno-budowlanymi dla dróg. Organ odwoławczy zaakcentował również, że to czy można w pasie zieleni urządzić miejsca postojowe dla samochodów mieści się w urządzaniu budowli w pasie drogowym, a planowane jest poza trybem decyzji administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2021 r. skarżący sprecyzował twierdzenia skargi odnośnie stanu faktycznego w zakresie dojazdu i miejsc parkingowych w obrębie posesji. Wskazał, iż jego intencją jest uregulowanie istniejącego stanu, w tym w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu związanego z zatrzymywaniem się i postojem pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, zaś zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści powyższego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W przypadku zaś wątpliwości co do przedmiotu, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. W nawiązaniu do powyższego wskazać przyjdzie, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie oznacza dowolności organu administracji w zakresie przedmiotu prowadzonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 895/18). Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Inaczej mówiąc, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą orzekające w sprawie organy odmówiły skarżącemu wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Należy w tym miejscu jednak odwołać się do treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, w którym wnioskodawca zwraca się o "utwardzenie terenu zielonego za chodnikiem". Biorąc zatem pod uwagę literalne brzmienie przedmiotowego wniosku organy orzekły w sprawie, która nie została w nim wyartykułowana. Skarżący bowiem w żadnym miejscu nie domagał się wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym, że ww. decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z treścią jej żądania. Wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy już w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż żądanie strony we wniosku inicjującym postępowanie można by odczytywać nie tylko jako wniosek o lokalizację zjazdu, ale również jako wniosek o "formalne utworzenie drugiego zjazdu, jak i o zajęcie części pasa drogowego pod miejsce (bądź miejsca) parkingowe". Kolegium nadto wskazało, iż w niniejszym przypadku mogło by się okazać, iż postępowanie w przedmiocie lokalizacji zjazdu byłoby bezprzedmiotowe. Powyższe oznacza, że już na etapie postępowania odwoławczego organ miał zastrzeżenia co do tego, czy postępowanie było prowadzone we właściwym przedmiocie. Należy w tym miejscu zaakcentować, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w razie, gdy wniosek inicjujący postępowanie administracyjne budzi wątpliwość organu co do treści zawartego w nim żądania, organ jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05). W nawiązaniu do powyższego wskazać przyjdzie, że w niniejszym postępowaniu organ zaniechał dokonania powyższych czynności, nie wyjaśnił bowiem powstałej wątpliwości co do treści żądania strony zawartego we wniosku inicjującym postępowanie, co wyczerpuje znamiona naruszenia art. 7 k.p.a. Wskazać przyjdzie, iż dostrzeżona, a niewyjaśniona przez organ odwoławczy wątpliwość co do przedmiotu i zakresu prowadzonego postępowania doprowadziła również do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu, przede wszystkim w zakresie wyjaśnienia wątpliwości co do przedmiotu żądania strony. Nadto, w przypadku uznania, iż skarżący domagał się wyłącznie utwardzenia części pasa drogowego należy mieć na uwadze, że powyższa kwestia nie podlega rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej, a pismo strony w tym zakresie należy uznać za wniosek podlegający rozpoznaniu w trybie art. 241 k.p.a. O sposobie załatwienia przedmiotowego wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę, natomiast wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. (art. 244 § 2 i art. 246 § 1 k.p.a). Nadto wszczęte postępowanie administracyjne należałoby w tej sytuacji umorzyć. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym wyrażeniu zgody przez skarżącego Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl