II SA/Gl 135/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 30 listopada 2023 r. nr LX/553/23 w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej stwierdza nieważność uchwały w części określonej w § 3 uchwały, w zakresie sformułowania " z wyłączeniem zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych", wraz z poprzedzającym to sformułowanie przecinkiem oraz § 4 uchwały.

Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Gorzyce Nr LX/553/23 z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe (uchwała), wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 3 uchwały, w zakresie sformułowania "z wyłączeniem zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych", wraz z poprzedzającym to sformułowanie przecinkiem, a także § 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 96 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 – dalej "u.p.s.") oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Gminy Gorzyce (Rada) podjęła uchwałę Nr LX/553/23 w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano m.in. przepis art. 96 ust. 4 u.p.s. Organ nadzoru, badając przedmiotową uchwałę, uznał, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Rada, wskazując na delegację z art. 96 ust. 4 u.p.s., uregulowała kwestię zasad zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej w ten sposób, iż z jednej strony w § 3 uchwały postanowiła o zasadach zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia pomocy społecznej w zakresie zadań własnych gminy, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s., z wyłączeniem zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, natomiast w § 4 uchwały uregulowała odrębnie materię zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia pomocy społecznej w zakresie zadań własnych gminy dotyczących dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przy tym wprowadziła odrębne kryteria dochodowe dla obu wskazanych grup świadczeń. W opinii organu nadzoru, Rada w sposób nieprawidłowy postanowiła w § 4 uchwałyo zasadach zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, bowiem nie była uprawniona do podniesienia kryterium dochodowego dla tych świadczeń do poziomu 200% kryterium dochodowego. W ten sposób Rada przyjęła, że osoby mieszczące się w przedziale do 200% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. nie mają obowiązku zwrotu wydatków za przedmiotowe świadczenia. Wojewoda zauważył, że ustawodawca dopuszcza możliwość podniesienia kryterium dochodowego na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s., jednakże odnosi się to jedynie do świadczeń o charakterze zasiłków celowych i okresowych. Natomiast przepis art. 96 ust. 2 u.p.s. nakazuje dokonanie zwrotu wydatków na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Zdaniem Wojewody, wskazany przepis wymusza bezwzględnie stosowanie ustawowego kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. do zwrotu wydatków za świadczenia w nim wymienione. W ocenie Wojewody Rada przekroczyła zakres swojej ustawowej kompetencji gdyż nie była uprawniona do podniesienia kryterium dochodowego do poziomu 200% dla świadczeń w formie posiłku albo świadczeń rzeczowych w postaci produktów żywnościowych. Organ nadzoru dodatkowo wskazał na subsydiarność udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej i stwierdził, że zasadą winno być domaganie się zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na świadczenia, o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. To, czy w sytuacji konkretnej osoby zaistniały podstawy do odstąpienia od obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazane świadczenia rozpatrywane być powinno w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, wynikiem którego będzie wydanie decyzji, przewidzianej art. 104 ust. 4 u.p.s. Zdaniem organu nadzoru, przesądzanie w drodze aktu prawa miejscowego, że wszystkie osoby, których dochód nie przekracza 200% kryterium dochodowego zwolnione będą z obowiązku zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Organ nadzoru dodatkowo zauważył, że ma świadomość, iż na terenie Gminy Gorzyce obowiązuje rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 - 2028. W odniesieniu do ww. programu Rada podjęła w dniu 30 listopada 2023 roku uchwałę Nr LX/551/23 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 - 2028, w której podwyższono do 200% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Wskazał dalej, że uchwała Nr LX/551/23 odnosi się do innej kategorii świadczeń, tzn. świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności, podczas gdy § 4 kwestionowanej uchwały odnosi się do świadczeń niepieniężnych, to jest świadczeń przyznawanych w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Ponadto, w opinii organu nadzoru, sam fakt, że Gmina realizuje program rządowy "Posiłek w szkołę i w domu", a w jego ramach przyznaje określone świadczenia, nie zwalnia jej z obowiązku kompleksowego uregulowania kwestii zasad zwrotu wydatków w uchwale ogólnej, bądź w odrębnych uchwałach o takim charakterze, gdy delegacja z art. 96 ust. 4 u.p.s. ma charakter podzielny. Materia uchwały Nr LX/551/23 odnosi się natomiast przedmiotowo jedynie do świadczeń przyznawanych w ramach programu rządowego, a zatem pomija te sytuacje, w których Gmina może przyznawać świadczenia na odrębnych podstawach, realizując zadania własne. Zdaniem Wojewody możliwe jest poprzestanie na zakwestionowaniu jedynie części uchwały, bowiem jej § 3 odsyła w sposób generalny do wszystkich świadczeń przewidzianych w art. 96 ust. 2 u.p.s., a przewidziane w tym przepisie kryteria dochodowe pozostają w zgodzie z wymogami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę Gmina Gorzyce reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie skargi. Zaznaczyła, że organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Podkreśliła, że Uchwała nr LX/553/23 z dnia 30 listopada 2023 r. oraz Uchwała nr LX/551/23 z dnia 30 listopada 2023 r. pozostają ze sobą w związku umożliwiając realizację w Gminie Gorzyce rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 - 2028 w oparciu o wytyczne zawarte w uchwale Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 - 2028 (M. P. z 2023 r., poz. 881). Stwierdziła, że zasiłek celowy ma faktycznie zróżnicowany charakter i to w przepisach szczególnych należy poszukiwać pełnej jego charakterystyki. Gmina dokonała analizy załącznika do uchwały Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. dotyczącego realizacji rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024 - 2028 i stwierdziła, że kryterium dochodowe 200% odnosi się do każdej z wymienionych w wytycznych form wsparcia, zarówno pieniężnego, jak i niepieniężnego. W konkretnym, indywidualnym przypadku może okazać się, że najlepszą formą wsparcia nie jest świadczenie w gotówce, ale w formie rzeczowej. Nadmieniła, iż stosownie do art. 96 ust. 4 u.p.s. rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia przyznane pod warunkiem zwrotu. Ustawa pozostawia do uznania rady, jakie będą owe zasady. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że określenie zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia pomocy społecznej w zakresie zadań własnych gminy dotyczących wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały było sprzeczne z ustawowym upoważnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") właściwość tych sądów obejmuje kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153- dalej "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonych granicach była w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała Rady Gminy Gorzyce w sprawie ustalenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej "u.s.g.") oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 – dalej "u.p.s."). Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 96 ust. 4 u.p.s., w myśl którego rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Natomiast art. 96 ust. 2 u.p.s. nakazuje dokonanie zwrotu wydatków na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Rada w zaskarżonej uchwale podniosła kryterium dochodowe dla świadczeń w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych do poziomu 200 %. Sąd zauważa, że art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Skoro zatem art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowi o tym, że rada gminy może podwyższyć kwoty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., uprawniające do zasiłków okresowego i celowego, to wypada uznać, że delegacja ustawowa wyrażona w tym przepisie odnosi się wyłącznie do świadczeń pieniężnych w formie zasiłków okresowego i celowego. Kryteria dochodowe opisane w powyższym przepisie odnoszą się do pomocy w formie świadczeń pieniężnych. Świadczenia udzielane w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych nie mają charakteru pieniężnego i z tego powodu nie mogą być uznane za formę zasiłku celowego. To zaś oznacza, że trafnie wskazuje Wojewoda, iż Rada nie była uprawniona do podniesienia kryterium dochodowego do poziomu 200% dla świadczeń w formie posiłku albo świadczeń rzeczowych w postaci produktów żywnościowych, a postanowienia zawarte w części o § 3 uchwały, w zakresie sformułowania "z wyłączeniem zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych", wraz z poprzedzającym to sformułowanie przecinkiem, a także § 4 uchwały są sprzeczne z art. 96 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 u.p.s. W konsekwencji Rada przekroczyła zakres swojej ustawowej kompetencji z uwagi na wykroczenia poza delegację ustawową. Z przepisu art. 36 pkt 1 b) i c) u.p.s. wynika wprost, że zasiłek okresowy i zasiłek celowy to świadczenia pieniężne. O ile w wypadku zasiłku okresowego nie ma wątpliwości, iż mamy do czynienia ze świadczeniem pieniężnym, o tyle art. 39 ust. 4 u.p.s. mówiący, że zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego, przełamuje tę zasadę, na co słusznie wskazała Gmina. Zauważyć jednak przyjdzie, iż w doktrynie przyjmuje się, że zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego to wyjątkowa forma pomocy i z uwagi na pojawienie się niezbędnej potrzeby bytowej zaliczony został do formy zasiłku celowego, choć ma zupełnie inną konstrukcję niż zasiłek celowy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 3, w zakresie sformułowania "z wyłączeniem zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych", wraz z poprzedzającym to sformułowanie przecinkiem, a także § 4 uchwały. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.