II SA/Łd 942/25

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 21 października 2025 roku nr XXI/171/2025 w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2026-2030 oddala skargę. ał

W dniu 21 października 2025 r. Rada Gminy Kleszczów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214), podjęła uchwałę nr XXI/171/2025 w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2026-2030. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s.", poprzez przyjęcie lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2026-2030, podczas gdy ww. przepisy ustawy nie mogą stanowić podstawy przyznawania świadczeń okresowych w zakresie wskazanym w zaskarżonym akcie, 2. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminny polegające na zaniechaniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego przedmiotowej uchwały, w sytuacji w której stanowi ona akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wskazał, że zawiadomieniem z dnia 30 października 2025 r. organ nadzoru wskazał zastrzeżenia do uchwały w zakresie podstawy prawnej uzasadniającej podjęcie aktu oraz § 2 uchwały, zgodnie z którym "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2026 r.". W wyjaśnieniach z dnia 4 listopada 2025 r. Wójt Gminy Kleszczów przedstawił stanowisko Rady Gminy Kleszczów uzasadniające zgodność z prawem podjętego aktu. Organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże po powtórnym przeanalizowaniu postanowień uchwały uznał, że pozostają one w opozycji do obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zasadnym jest zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie odwołując się do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 110 u.s.p. i upatrując m.in. w pierwszym z tych przepisów podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, pełnomocnik skarżącego wskazywał, że przepisy te nie mogą uzasadniać wprowadzenia programu pomocy społecznej, na podstawie którego będą przyznawane zasiłki okresowe dla rolników, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych. Zdaniem skarżącego, lokalne programy pomocy społecznej podejmowane na podstawie art. 110 ust. 10 u.p.s., powinny mieć charakter programowy, których celem jest zaplanowanie sposobów realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz zaspokojenie potrzeb przedstawionych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Tym samym normy zawarte w tych aktach powinny być skierowane do podmiotów wykonujących założenia programu, a więc funkcjonujących w strukturze gminy. Jednakże mając na uwadze treść postanowień zawartych w załączniku do uchwały nie można uznać, że mają charakter wewnętrzny, podczas gdy wprowadzają dla określonej grupy podmiotów w oznaczonej sytuacji uprawnienia w postaci pomocy pieniężnej. W ocenie Wojewody Łódzkiego, przepisy zawarte w załączniku nie mogą zostać wprowadzone w formie lokalnego programu pomocy społecznej, zatem uchwała Rady Gminy Kleszczów narusza art. 110 ust. 10 u.p.s., bowiem nie mieści się we wskazanej delegacji ustawowej. Skarżący podniósł przy tym, że zaskarżona uchwała narusza również art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 u.p.s., bowiem powyższa regulacja nie przyznaje radom gmin kompetencji do dookreślenia przesłanek oraz trybu przyznawania zasiłków okresowych. Rada Gminy Kleszczów nie była uprawniona do ustalania kręgu podmiotów uprawnionych do jego pobierania oraz sytuacji uzasadniających jego przyznanie. Akty podejmowane przez organy gminy nie mogą pozostawać w sprzeczności w stosunku do przepisów ustawowych ani nie mogą ich modyfikować. Lokalny prawodawca jest zobligowany do działania w zakresie przyznanym przez ustawodawcę. W ocenie skarżącego, Rada Gminy Kleszczów bezpodstawnie wkroczyła w uprawnienia ustawodawcy i podjęła regulację sprzeczną z aktem normatywnym. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że załącznik do uchwały określa świadczenie pieniężne, które ma stanowić formę pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych. Tym samym adresatem norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Normy prawne tego aktu mają charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane ze zgłaszaniem naruszeń prawa, które obowiązują powszechnie. Mają również charakter normatywny - ponieważ zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się - dokonania odpowiedniego zgłoszenia. Brak publikacji zaskarżonej uchwały – zdaniem organu nadzoru – powinien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kleszczów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wskazał, że kwestia publikacji uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w dzienniku urzędowym województwa budzi od wielu lat znaczne wątpliwości. W historii samej Gminy Kleszczów uprzednia uchwała Nr XXVI/364/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2021-2025 zawierała informację, o konieczności publikacji w dzienniku urzędowym, podobna zaś uchwała z dnia 28 listopada 2019 r. Nr XV/140/2019 w sprawie wprowadzenia lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych i prowadzących gospodarstwo rolne na terenie Gminy Kleszczów takiego zapisu nie posiadała - obie uchwały były wiążące i nie zostały zaskarżone przez organ nadzoru, mimo iż zawierały rozbieżności co do konieczności publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Ponadto pełnomocnik organu dodał, że w podobnej sprawie zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie, znak: NK.I.4131.192.2011.AZE, także dotyczące uchwały wprowadzającej lokalny program pomocy społecznej. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem, uchwała rady gminy wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, to jest dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, a kierownik ośrodka pomocy społecznej. Skoro przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest również takim aktem, którego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych, to brak jest podstaw do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu, skoro przepisy dające podstawę do wydawania aktów polityki administracyjnej nie dają kompetencji do tworzenia aktów prawa miejscowego to tego rodzaju akt polityki administracyjnej gminy nie powinien być publikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa, nie jest on bowiem adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien tworzyć uprawnień i zakresu obowiązków dla podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 2742/15). Pełnomocnik organu wskazał, że w związku zatem z faktem, iż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, a co wynika z faktu wszczęcia postępowania nadzorczego, nie ma utrwalonego jednolitego stanowiska co do tego, czy uchwały wprowadzające lokalne programy pomocy społecznej wymagają dla wejścia ich w życie publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zasadnym jest wydanie w tym zakresie wiążącego stanowiska w sprawie, tak ażeby w przyszłości jednostki podejmujące tego typu uchwały miały pewność co do tego, czy uchwała podlega publikacji, czy też nie. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu, że wskazane w uchwale przepisy nie uzasadniają podjęcia uchwały w sprawie pomocy dla rolników, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierzęcia, organ wyjaśnił, iż zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2300/21, ww. przepisy faktycznie nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały, ale uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego - zgodnie z orzeczeniem adekwatną podstawą prawną działania prawodawczego skierowanego do ogółu mieszkańców gminy mógł być wyłącznie art.8 ust. 2 u.p.s., ponieważ tylko ten przepis pozwala na kształtowanie w akcie prawa miejscowego norm odnoszących się do zasiłku celowego. Z uwagi jednak na fakt, iż lokalnych programów pomocy społecznej nie można uznać za akty prawa miejscowego, a jedynie akty kierownictwa wewnętrznego - co także zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/GI 391/21, zgodnie z którym uchwały te nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, i są skierowane do danej jednostki organizacyjnej gminy, która ma przyjmować wniosku o przyznanie zasiłku celowego, które zaś mają wspierać określoną grupę osób. Podobne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie sygn. akt I SA/OI 589/21, z dnia 20 października 2021 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że programy pomocy społecznej to akty kierownictwa wewnętrznego, a art. 110 ust. 10 u.p.s. upoważnia radę gminy do opracowania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniając potrzeby w zakresie pomocy społecznej wynikające z corocznego sprawozdania z działalności ośrodka pomocy społecznej. Jest to więc upoważnienie ściśle związane z realizacją zadań tych ośrodków. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, mają charakter wewnętrzny i nie mogą być źródłem praw i obowiązków uczestników tychże programów. Jeżeli zatem nie jest to akt prawa miejscowego, a jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, wówczas nie jest wymagana konkretna podstawa prawna do jego wydania, a jedynie fakt wystąpienia jak w przypadku uchwały Gminy Kleszczów zdarzenia losowego, za jakie Rada Gminy uznaje padnięcie zwierzęcia, ażby uzyskać zasiłek specjalny. Nadto organ wskazał, że w uchwale Nr XXVI/364/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2021-2025 zostały wskazane tożsame podstawy prawne jej wydania i wówczas Wojewoda Łódzki nie kwestionował zasadności i ważności uchwały, co powinno prowadzić do wniosku, iż także i w tym przypadku stwierdzona nieprawidłowość powinna zostać uznana za niezaistniałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g." uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl zaś art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w powyższym przepisie, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, który – w razie uwzględnienia skargi – stwierdza nieważność tej uchwały lub zarządzenia w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie organ nadzoru – działający w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym – nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, natomiast w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając istotne naruszenie przepisów w niej wskazanych. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego organu nadzoru, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, a w szczególności przepisy wskazane w skardze. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi, jest oparta na adekwatnym upoważnieniu ustawowym wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej i zgodna z prawem. W tym względzie, w szczególności należy wskazać, że w podstawie prawnej tej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.s.p.(a nie jak błędnie wskazano w skardze: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.s.) i art. 110 ust. 10 u.p.s. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. W myśl zaś art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s., do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Ponadto, stosownie do art. 110 ust. 10 u.p.s., rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9 (potrzeby w zakresie pomocy społecznej – dop. Sądu), opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. W ocenie Sądu, treść przywołanych regulacji nie budzi wątpliwości, że przepisy te stanowią adekwatne upoważnienie dla Rady Gminy Kleszczów do tworzenia programów pomocy społecznej uwzględniających potrzeby z zakresu pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, że zarówno treść jak i forma delegacji zawartej w art. 110 ust. 10 u.p.s. mogą stanowić podstawę przyjęcia i wdrożenia jedynie aktów o charakterze wewnętrznym (aktów polityki administracyjnej, aktów kierownictwa wewnętrznego). Akty te mogą w swej treści zawierać zatem jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie w nim określonym. Zdaniem Sądu, niewątpliwie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale mają taki charakter, stanowią wytyczne dotyczące zakresu podmiotowego i przedmiotowego programu pomocy i kwestii zabezpieczenia środków na jego realizację. Nie sposób bowiem opracować programu pomocowego nie przewidując choćby jego ogólnego zarysu w kwestiach podmiotowych, przedmiotowych, finansowych. Tym samym, w ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy należało przyjąć, że uchwała Rady Gminy Kleszczów w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2026-2030, wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej, wbrew stanowisku organu nadzoru, nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g. Jest natomiast w istocie aktem polityki i zarazem kierownictwa wewnętrznego (w swym załączniku określa zakres przedmiotowy i podmiotowy programu (w tym podmiot realizujący) oraz kwestię środków na jego realizację). Dodatkowo w rozważanym aspekcie uwagę zwraca fakt, że zaskarżona uchwała wpisuje się w realizację wytycznych organu nadzoru zgłoszonych do poprzedniej uchwały w przedmiotowym zakresie, obowiązującej do końca 2025 r. (uchwały nr XXVI/364/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego programu pomocy społecznej dla rolników zamieszkałych na terenie Gminy Kleszczów, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło padnięcie zwierząt w wyniku zdarzeń losowych na lata 2021-2025), co niewątpliwie ma znaczeniu przy założeniu ciągłości i kontynuacji programu z niej wynikającego dla podmiotów dotkniętych wskazanymi zdarzeniami losowymi. Na kwestie wcześniejszej regulacji w tym zakresie uwagę zwrócił pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, wnosząc o uznanie stwierdzonej nieprawidłowości za niezaistniałą. Wychodząc z powyższych ustaleń i uwzględniając zarazem okoliczność, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm go definiujących, w konsekwencji za niezasadny uznać należało drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r. poz. 1461) w związku z art. 42 u.s.g. polegający na zaniechaniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie w przypadku zaskarżonej uchwały na organie obowiązek ten nie ciążył w przedmiotowej sprawie. Ponadto Sąd, odnosząc się do zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego zastrzeżenia wobec złożonego wraz z odpowiedzią na skargę pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy Kleszczów radcy prawnemu J. K., uznał przedłożone pełnomocnictwo za spełniające wymogi określone w przepisach ustawy u.s.g. i p.p.s.a. (art. 25 § 1, art. 26 § 1 i art. 32 p.p.s.a. oraz art.31 u.s.g.) nie dopatrując się tym samym nieprawidłowości we wskazanym zakresie. Kwestie reprezentacji w przedmiotowych sprawach stanowiły przedmiot rozważań prezentowanych w ramach stanowiska NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i skargę jako niezasadną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds