II SA/Gl 130/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 grudnia 2025 r. nr SKO IV 424/683/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 30 października 2025 r. nr [...].

Decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r. nr SKO IV 424/683/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej, po rozpatrzeniu odwołania N. K. (dalej: skarżąca) od decyzji Burmistrza W. z dnia 30 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 października 2025r. N. K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. nr [...] z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony organ I instancji decyzją z dnia 30 października 2025 r. orzekł o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał przepis art. 16 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1208 dalej "u.ś.r."), oraz wskazał, że strona nie spełnia przesłanek z tej ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie zamieszkuje na terenie kraju z dziećmi, a jak stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej "u.o.p.o.U."), jest to warunek przysługiwania stronie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie legalnego pobytu na terenie kraju. W wyniku wniesionego odwołania Kolegium wskazaną wyżej decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiło przebieg postepowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa majce w niej zastosowanie. Odwołując się do treści art. 26 ust.1 pkt 1 u.o.p.o.U. organ odwoławczy stwierdził, że z powyższej regulacji prawnej wynika, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1966/24, w treści którego stwierdził, że stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obowiązującej od dnia 28 stycznia 2023 r., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnaeyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. W ocenie organu, z powyższej regulacji prawnej wynika, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (...) polegającą na przyjęciu, że warunek "zamieszkiwania z dziećmi" dotyczy wszystkich świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego osobie dorosłej z tytułu jej własnej niepełnosprawności, podczas gdy prawidłowa wykładnia (celowościowa i logiczna) prowadzi do wniosku, że warunek ten dotyczy wyłącznie świadczeń przysługujących na dzieci, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, mimo iż organ ustalił, że skarżąca spełnia kluczową i jedyną przesłankę merytoryczną do jego uzyskania, tj. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), poprzez zastosowanie wykładni przepisów, która jest sprzeczna z celem ustawy, nielogiczna i prowadzi do dyskryminacji osób niepełnosprawnych ze względu na ich sytuację rodzinną (posiadanie lub nieposiadanie dzieci). 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a to wobec okoliczności, iż: - uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera pogłębionej analizy prawnej. Organ nie wyjaśnił, dlaczego warunek "mieszkania z dziećmi" ma, jego zdaniem, zastosowanie również do zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego osobie dorosłej z tytułu jej własnej, znacznej niepełnosprawności; - organ nie rozważył celu, w jakim przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjny (częściowe pokrycie wydatków związanych z opieką i pomocą). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym 3 października 2025 r. wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumentację dla poparcia podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z powodu niezamieszkiwania przez obywatela Ukrainy z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej była już przedmiotem rozpoznania w tut. Sądzie. W dniu 2 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 126/26 zapadł wyrok, którym uchylono decyzje organów I i II instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Stanowisko Sądu w ww. sprawie, Sąd w pełni podziela i uznaje za swoje, stąd rozważania poniższe stanowią w istocie powtórzenie wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 u.ś.r. 1. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W przedmiotowej sprawie kwestię sporną stanowi wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. Zgodnie z tym przepisem, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2025 r., sygnatura akt I OSK 1966/24, wyrażono pogląd, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Wskazano, że wykładnia językowa i systemowa przywołanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca umożliwił obywatelom Ukrainy korzystanie jedynie z tych świadczeń, które skierowane są na potrzeby dzieci. Wskazano również, że cyt. "Wykładnia językowa i systemowa jest wystarczająca dla ustalenia treści analizowanej normy prawnej i nie ma w tym zakresie potrzeby sięgania do wykładni funkcjonalnej. Należy podkreślić, że wykładnia językowa przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uwzględnia zakaz interpretacji per non est, wedle którego nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich elementy stały się zbędne. Wskazana dyrektywa językowa zakłada bowiem racjonalność językową prawodawcy i w konsekwencji pozwala uznać, że zmiana kształtu słownego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dokonana na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, polegająca na dodaniu do jego treści zastrzeżenia o koniczności zamieszkiwania obywatela Ukrainy na terytorium RP wraz z dziećmi, która weszła w życie z dniem 28 stycznia 2023 r., miała charakter celowy i służyła zakomunikowaniu określonych treści." Pogląd wyrażony w powyższym wyroku nie jest jednak podzielany w najnowszym orzecznictwie, w tym również orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najnowsze bowiem orzecznictwo w tym zakresie wskazuje, że treść art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.oU. nie może być ustalana wyłącznie w procesie wykładni językowej i musi ona zostać uzupełniona o wyniki wykładni celowościowej i systemowej. Przepis ten odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Analiza katalogu świadczeń rodzinnych zawartego w art. 2 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. Powoduje to, że zastosowanie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie zostało ograniczone wyłącznie do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, ale obejmuje świadczenia rodzinne realizowane na rzecz osób pełnoletnich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 69/25, z 16 grudnia 2025r., sygn. akt I OSK 67/25, z 24 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2019/24. z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24 oraz z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24 oraz z 27 listopada 2024 r., sygn. I OSK 3088/23). Analogicznie w wyroku NSA z 28 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2201/24, wskazano, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U winno się interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o świadczenie rodzinne na siebie, przez pełnoletniego obywatela Ukrainy, przebywającego legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania wymóg zamieszkiwania wraz z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym ograniczenie prawa obywateli Ukrainy do świadczeń rodzinnych wyłącznie do sytuacji, kiedy przyznawane są dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi mija się z podstawowym celem ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. I to stanowisko Sąd w składzie orzekającym uznaje za swoje. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy uznać należy, że celem wprowadzenia do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", było po pierwsze - wprowadzenie analogicznego rozwiązania normatywnego jak w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 tej ustawy, po drugie - wyłącznie ograniczenie możliwości przyznawania świadczeń rodzinnych, które są w swojej istocie skierowane do dzieci. Katalog świadczeń rodzinnych został określony w art. 2 pkt 1-5 u.ś.r. Wśród tych świadczeń znajdują się zarówno świadczenia przyznawane rodzicom i opiekunom dzieci służące częściowemu pokryciu wydatków na utrzymanie dzieci, jak również przyznawane osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą. Nie można tracić z pola widzenia tego, że celem wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.U było wyeliminowanie przypadków wyłudzania świadczeń rodzinnych przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce. Natomiast przyjąć należy, że celem tej zmiany nie było wyeliminowanie pewnej kategorii beneficjentów z możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne, tj. osób występujących o nieskierowane do dzieci świadczenia na osoby dorosłe lub w związku z opieką nad osobami dorosłymi. W założeniu ustawodawcy, podobnie jak ma to miejsce w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 u.o.p.U., chodziło zapewne o uniemożliwienie pobierania skierowanych do dzieci świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy przebywającym leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których dzieci faktycznie przebywają na terytorium Ukrainy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., sygn. I OSK 1910/24). W konsekwencji Sąd uznał, przychylając się do stanowiska zaprezentowanego w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych m.in. WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 871/25, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego opisanym powyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).