I OSK 910/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 984/24, w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 maja 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/975/2024/7053, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 984/24, oddalił skargę A.Z., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 7 maja 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/975/2024/7053, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła A.Z. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, to jest: 1. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. 0 świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", w związku z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 202 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez jego niewłaściwą interpretacje i przyjęcie, że istotną zmianą wpływającą na uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem zmianą wystarczającą celem wzruszenia uprawniającej decyzji ostatecznej, jest podjęcie przez osobę o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji zatrudnienia w elastycznym wymiarze czasu pracy w liczbie 7 godzin dziennie w sytuacji, w której specyfika niepełnosprawności nie czyni tej osoby niezdolną do tego rodzaju pracy, lecz celem utrzymania przez nią zatrudnienia oraz dla przeciwdziałania poważnemu w skutkach pogorszeniu stanu zdrowia koniecznym jest pozostawanie przez opiekuna w gotowości do świadczenia pomocy, w tym do natychmiastowego podjęcia działania w sytuacji kryzysowej, a zakres czynności podejmowanych każdego dnia przez opiekuna na rzecz osoby o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji pozostaje w kolizji z podjęciem przez opiekuna zatrudnienia; 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że przyznanie na rzecz opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione nie tylko od stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy świadczonej na rzecz innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, lecz również od niepodjęcia przez osobę o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji zatrudnienia - nawet w sytuacji, w której osoba ta w dalszym ciągu wymaga pomocy w szeregu czynności dnia codziennego, a jej możliwość samodzielnej egzystencji pozostaje znacznie ograniczona. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie opisanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 maja 2024 r. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i zakwestionowało argumentację skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w dniu 27 grudnia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w M. zawierające prośbę o weryfikację świadczenia pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącą kasacyjnie, bowiem z przedłożonych dokumentów zgromadzonych w związku z ubieganiem się przez nią o przydział lokalu komunalnego wynikało, iż pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który pracuje w firmie S. Podczas przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż mąż skarżącej kasacyjnie pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy (7 godzin dziennie), przy czym praca ma charakter elastyczny, co oznacza, że nie zawsze pracuje pełne 7 godzin. Mąż skarżącej dojeżdża do pracy samodzielnie samochodem, wraca również samodzielnie. Skarżąca kasacyjnie nie pracuje, opiekuje się dwójką dzieci, a w ramach sprawowanej opieki podaje mężowi leki, pomaga w sprawach higienicznych, motywuje do wstania z łóżka i przygotowania się do pracy, umawia wizyty lekarskie i towarzyszy w nich mężowi. W związku z dokonanymi nowymi ustaleniami organ zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niesprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem. W toku postępowania organ ustalił, że zakład, w którym zatrudniony jest mąż strony nie jest zakładem pracy chronionej. Jego zatrudnienie trwa nieprzerwanie od dnia [...] 2019 r. Informacja ta nie była znana wcześniej organowi i była pomijana przez skarżącą na każdym etapie postępowania. W wyniku tak ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 lutego 2024 r. uchylił skarżącej kasacyjnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 7 maja 2024 r. Sąd I instancji - oddalając skargę - wskazał, że bezsporne jest zatajenie przez skarżącą faktu, iż jej mąż wykonuje pracę zawodową w pełnym wymiarze czasu pracy (7 godzin) przewidzianym dla osób niepełnosprawnych. Zatrudnienie męża skarżącej trwa nieprzerwanie od dnia [...] 2019 r. Mąż skarżącej jest [...] i korzysta z samochodu służbowego nie tylko w pracy, ale również do dojazdów z domu do pracy i z pracy do domu. Fakt wykonywania pracy wymagającej odpowiedzialności za mienie powierzone w postaci samochodu służbowego oraz powierzonych mu rzeczy ([...]) świadczy o dużej samodzielności jej męża nie tylko w pracy, ale również w domu. W okresie wykonywania przez niego pracy skarżąca opiekuje się mężem, ale zakres opisywanych przez nią czynności nie wykracza poza zakres obowiązków osób pozostających w związku małżeńskim, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takich jak sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, robienie zakupów. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, iż ustalony stan faktyczny wypełnia przesłankę z art. 31 ust. 1 u.ś.r. Wprawdzie żaden z orzekających w sprawie organów nie powołał się wprost na treść tego przepisu ze wskazaniem na wystąpienie konkretnej przesłanki z niej wynikającej w postaci wystąpienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, ale Sąd uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dowodzi, że zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia tego, czy podjęcie zatrudnienia w wymiarze czasu pracy w liczbie 7 godzin dziennie przez osobę niepełnosprawną, z tytułu opieki nad którą świadczenie pielęgnacyjne pobiera jej współmałżonek wypełnia przesłanki zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r., a więc jest okolicznością, która negatywnie wpływa na prawo do tego świadczenia i skutkuje koniecznością wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zmianie ulegną okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia. W przypadku ustalenia, że osoba niepełnosprawna wykonuje pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, organ może uznać, że albo zmienił się stan faktyczny będący podstawą przyznania świadczenia, albo już w chwili przyznawania świadczenia rzeczywisty zakres niesamodzielności osoby niepełnosprawnej był inny niż wynikało to z materiału dowodowego. W obu przypadkach organ jest uprawniony do ponownego zweryfikowania prawa do świadczenia. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie o konieczności sprawowania opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres postępowania rozpoznawczego w takiej sprawie musi obejmować badanie rzeczywistego zakresu samodzielności osoby niepełnosprawnej, rodzaju i częstotliwość czynności opiekuńczych, czasu niezbędnego do ich wykonywania oraz możliwości pogodzenia opieki z pracą zarobkową. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem funkcjonalnie związanym z wykonywaniem opieki, a nie z samym statusem osoby niepełnosprawnej. Prawo do świadczenia nie jest konsekwencją samego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczne jest bowiem ustalenie rzeczywistego zapotrzebowania na opiekę, przy czym świadczona opieka musi mieć charakter stały, intensywny i absorbujący. W konsekwencji fakt wykonywania przez osobę niepełnosprawną pracy na pełny etat może być oceniany jako okoliczność świadcząca o tym, że zakres jej niesamodzielności nie uzasadnia całkowitej rezygnacji współmałżonka z zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie małżonek skarżącej bezspornie jako osoba niepełnosprawna od dnia 1 listopada 2019 r. wykonuje pracę zarobkową poza miejscem zamieszkania w zakresie i charakterze opisanym wyżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli osoba legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności wykonuje pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, oznacza to co najmniej, że: codziennie opuszcza miejsce zamieszkania lub wykonuje obowiązki zawodowe przez około 7 godzin dziennie, jest zdolna do wykonywania określonych czynności zawodowych, funkcjonuje samodzielnie albo przy ograniczonej pomocy osób trzecich, uczestniczy w życiu społecznym i zawodowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonuje on pracę zawodową w sposób regularny, codzienny i zorganizowany, realizując obowiązki pracownicze przez siedem godzin dziennie. Nie ustalono przy tym, aby wykonywanie tej pracy miało charakter incydentalny, terapeutyczny lub symboliczny. Przeciwnie, aktywność zawodowa podopiecznego posiada charakter stały i odpowiadała pełnemu wymiarowi zatrudnienia przewidzianemu przepisami prawa pracy. Powyższe świadczy o posiadaniu przez podopiecznego (męża) skarżącej znacznego stopnia samodzielności w funkcjonowaniu społecznym i zawodowym. Słusznie oceniły organy administracji oraz Sąd I instancji, że wykonywanie pracy przez siedem godzin dziennie pozostaje nie do pogodzenia z twierdzeniem o konieczności sprawowania przez skarżącą stałej, długotrwałej i absorbującej opieki, która wyłączałaby możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Tym samym ustał wymagany przez ustawę związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stanowi to zmianę okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniającą uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Zatrudnienie niepełnosprawnego męża skarżącej w pełnym wymiarze czasu pracy, na jaki może być zatrudniona osoba niepełnosprawna wskazuje na brak takiego zakresu osobistej opieki, który uzasadniałby całkowitą rezygnację żony (opiekuna) z aktywności zawodowej, a zatem ustał niezbędny związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki. Osoba zdolna do codziennego wykonywania obowiązków pracowniczych przez siedem godzin dziennie, funkcjonowania w środowisku pracy, realizowania powierzonych zadań oraz pozostawania przez znaczną część dnia poza bezpośrednim oddziaływaniem opiekuna nie może być co do zasady uznana za wymagającą takiego zakresu osobistej opieki, który wyłączałby możliwość wykonywania pracy zarobkowej przez współmałżonka. Nie oznacza to oczywiście, że sam fakt zatrudnienia osoby niepełnosprawnej automatycznie wyklucza możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna. Każda sprawa wymaga bowiem indywidualnej oceny rzeczywistych potrzeb opiekuńczych. Jednakże w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, aby pomimo pełnoetatowej aktywności zawodowej jej mąż wymagał stałej, intensywnej i absorbującej opieki w takim zakresie, który uzasadniałby całkowitą rezygnację przez nią z aktywności zawodowej. Przeciwnie, organy wykazały, że mąż skarżącej jest [...] i korzysta z samochodu służbowego nie tylko w pracy (transport), ale również do dojazdów z domu do pracy i z pracy do domu. Charakter wykonywanej pracy wymaga również od niego całkowitej odpowiedzialności za powierzone mienie. Godzi się również zauważyć, że z materiału dowodowego nie wynika, aby czynności wykonywane przez skarżącą wykraczały poza zwykłą pomoc i wsparcie świadczone pomiędzy małżonkami pozostającymi we wspólnym gospodarstwie domowym. Nie wykazano również, aby zakres tych czynności uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. W tych okolicznościach organy oraz Sąd I instancji zasadnie uznały, że ustał konieczny związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad mężem. Skoro bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje zdolna do wykonywania pracy zawodowej w pełnym wymiarze czasu pracy, brak jest podstaw do przyjęcia, że opieka nad nią wymaga od skarżącej całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej. Prawidłowo zatem uznano, że ujawniona okoliczność stanowi zmianę okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne opiekunowi osoby niepełnosprawnej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.