II SA/Gl 1244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę.

Dnia [...] r. A. K., zam. w Z. przy ul. [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w Z. Gmina W.. Dotyczyło to rozgraniczenia działki nr 1, której właścicielem jest A. K. z innymi działkami, między innymi z działką o numerze 2. W ocenie wnioskującego powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie zwrócił uwagi, iż w protokole granicznym "wyraził on zgodę aby granica na wyżej wymienionym odcinku granicy przebiegała po północnym licu budynku gospodarczego i po ogrodzeniu trwałym" co jest nieprecyzyjne i umożliwia subiektywną interpretację przez właściciela działki nr 3 oraz przez organy administracji publicznej. Wskazał także, że w protokole granicznym przebieg granicy jest określony w punktach 9-10-11-12. A punkty 10 i 11 w protokole nie istnieją, jak również brakuje punktów 12,13 i 14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wszczęło postępowanie dnia [...] r. a decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie ze względu na to, że od daty doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, oraz że wywołała nieodwracalne skutki prawne, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Organ ustalił, że przedmiotem rozgraniczenia była działka o numerze ewidencyjnym 1, której właścicielem jest A. K. i między innymi działka o numerze ewidencyjnym 2. Organ rozstrzygając sprawę wskazał, że jej właścicielką, i adresatem decyzji w tym zakresie jest M. P.. Jak jednak wynika z akt sprawy dnia [...] r. właścicielem działki nr 3 został syn M. P. – I. P.. Zatem decyzja (wydana [...] r.) została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z § 2 tego przepisu należało uznać, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Niezależnie od tego Kolegium uznało, iż stwierdzone uchybienia w protokole granicznym nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Punkty 10 i 11 zostały uwzględnione w protokole, odpowiadają one punktom 15 i 16 (§ 12 protokołu granicznego). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. K.. Podniósł on, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego zarzucił organowi administracji: - pominięcie w ocenie faktów wskazujących na rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy W., - błędną ocenę przesłanek odmowy przedawnienia decyzji, - błędną ocenę skutków prawnych wydanej decyzji, - pominięcie w "procesie wyjaśniającym istotnego faktu...". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło swą poprzednią decyzję i stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności tego aktu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szeroko omówiło możliwość stosowania przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Uznało, iż uchybienia w protokole granicznym będącym podstawą wydania decyzji Wójta Gminy W. nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Podtrzymało swoje stanowisko odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazało wreszcie, że w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. K.. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C.: - dążenie do zachowania w obrocie prawnym za wszelką cenę decyzji Wójta Gminy W. - "naginanie prawa" poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powołuje się przy tym na wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. (sygn. OSK 1134/04), - naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ustalenie linii rozgraniczającej po starym ogrodzeniu, gdy w rozumieniu skarżącego winna ona przebiegać po nowym ogrodzeniu, które dopiero zamierzał wybudować po dokonaniu rozgraniczenia, - wskazał wreszcie że na skutek orzeczenia Wójta Gminy W. doszło do naruszenia jego własności oraz naruszono jego zaufanie do organów administracji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 – dalej jako k.p.a.) "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest to, czy podniesione przez Skarżącego uchybienia w decyzji będącej podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" było już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r sygn. I OSK 1806/13. Wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa gov.pl). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. II SA/Gd 1756/03). Inaczej mówiąc "z zasady proporcjonalności decyzji administracyjnej wynika, że pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. OSK 993/04). W swej skardze A. K. dopatruje się rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Jak się zdaje doszło tu do pomyłki pisarskiej, gdyż ust. 1 tego artykułu nie zawiera dalszego podziału na mniejsze jednostki redakcyjne. Z treści oświadczenia Skarżącego w trakcie rozprawy przed Sądem wynika jednak, iż chodzi tu o naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym "wydanie decyzji poprzedza [...] dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia" (co istotne, treść powyższego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności). W ocenie A. K. niedopuszczalne było poprowadzenie granicy po istniejącym ogrodzeniu. Stanowiły go (w ocenie Skarżącego) "resztki starego płotu". Jak jednak wynika z protokołu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę na potrzeby rozgraniczenia, przebieg granicy ustalono min. "po licu budynku i ogrodzeniu trwałym". Taki zapis przeczy twierdzeniom skarżącego, że granica miał przebiegać po "nowym" ogrodzeniu, które dopiero w przyszłości zamierzał on wybudować. Co istotne, na protokole granicznym widnieje podpis A. K., co oznacza, że przyjął on ten protokół bez zastrzeżeń. Nie odwołał się również od decyzji wydanej w oparciu o przedmiotowy protokół. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]r. nr [...]. była zasadna. Nie doszło bowiem w trakcie jej wydania do naruszenia prawa (tym bardziej rażącego)". Brak wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa czyni nieuzasadnionymi zarzuty skargi dotyczące: - dążenie do zachowania w obrocie prawnym za wszelką cenę decyzji Wójta Gminy W. - "naginanie prawa" poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powołuje się przy tym na wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. (sygn. OSK 1134/04), - naruszenia jego własności oraz naruszenie zaufania do organów administracji. W przypadku braku przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w analizowanej sprawie) właśnie usunięcie decyzji Wójta Gminy W. z obrotu prawnego można by było uznać za rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.