II SA/Gl 1231/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. I. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 29 czerwca 2022 r. nr DBIN.7023.373.2022.AK.KW wydanym na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej w skrócie u.I.O.Ś.) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ) w punkcie pierwszym zarządził podjęcie działania w celu legalizacji ujęcia wód podziemnych oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z tego ujęcia. Wskazał przy tym termin realizacji: bez zbędnej zwłoki. W punkcie drugim zarządzenia WIOŚ zarządził uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (termin realizacji: od zaraz, na bieżąco). W punkcie trzecim zarządził usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania (termin realizacji: bez zbędnej zwłoki). W punkcie czwartym zarządził uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (termin realizacji: od zaraz, na bieżąco). W punkcie piątym zarządził podjęcie działań zmierzających do zapewnienia odpowiedniego wyposażanie bazy magazynowo-transportowej (termin realizacji: bez zbędnej zwłoki), a w punkcie szóstym – prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym (termin realizacji: od zaraz, na bieżąco). Ponadto w zarządzeniu wyznaczono na dzień 29 lipca 2022 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez A. I., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. (skarżący), udokumentowanej protokołem kontroli [...] z dnia 30 maja 2022 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Według organu przeprowadzona kontrola wykazała, że na położonym w L. przy ul. [...] terenie prowadzonej działalności, stanowiącym południowo-zachodnią część działki nr 1 obręb L., znajduje się studnia, tj. ujęcie wód podziemnych. Według oświadczenia kontrolowanego studnia została wykonana w marcu 2022 r. i dotąd nie pobierano z niej wody. Nie przedłożył on jednak pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym nałożono na kontrolowanego obowiązek wskazanych w pkt 1 zarządzenia. Wyjaśniono jednocześnie, że wynika on z art. 388 ust. 1 pkt. 1 i. art.. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 223.3 ze zm.), w związku z art. 190 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając nałożenie obowiązków wskazanych w pkt 2 i 3 zarządzenia organ podał, że stwierdzono magazynowanie pryzm ziemi w zachodniej części bazy kontrolowanego podmiotu. Jej teren jest na bieżąco utwardzany masami ziemi pochodzącymi z budowy drogi, budowanej na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej siedzibę firmy i miejsce zamieszkania. Ziemię przywieziono około 3 miesiące wcześniej, celem wyrównania terenu, ze względu na jego spadki. Według organu, są to odpady o tym kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), które zostały dopuszczone do odzysku poza instalacjami i urządzeniami na cele m.in. utwardzania powierzchni terenów. Ustalono, że magazynowane one były z zamiarem przetworzenia (odzysku) i nie były objęte zwolnieniem wynikającym z art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach. Nałożono więc w pkt 2 zarządzenia obowiązek wynikający z art. 41 ust. 1 tej ustawy, a w pkt 3 obowiązek wynikający z jej art. 26 ust. 1. W toku kontroli stwierdzono ponadto, że kontrolowany podmiot prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, polegającą na faktycznym odbiorze tych odpadów. Ustalano, że działalność ta prowadzona jest na terenie Gminy L1., Gminy L2., Gminy S. i Gminy G. Równocześnie stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie posiada wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie L2. i w Gminie G., a powinien posiadać wpis do rejestru na terenie każdej z tych gmin. W związku z tym nałożono na niego obowiązek wynikający z art. 9c ust. 1. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519, dalej w skrócie u.c.p.g.). W odniesieniu do pkt 5 zarządzenia organ wyjaśnił, że według ustaleń kontroli miejsce prowadzenia działalności kontrolowanego podmiotu stanowi w istocie bazę magazynowo - transportową, o której mowa w art. 9d ust. 1pkt 4 u.c.p.g. Jest to teren służący jako miejsce parkowania pojazdów przeznaczonych do odbierania i transportu odpadów komunalnych. Miejsce ich parkowania jest utwardzone tłuczniem lecz brak jest urządzeń kanalizacyjnych do zbierania wód opadowych lub ścieków przemysłowych. Jest to sprzeczne z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122). Ponadto w toku kontroli nie stwierdzono, aby baza wyposażona była w pomieszczenia socjalne, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. rozporządzenia. Odnosząc się do pkt 6 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany, jako podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, będący w związku z tym posiadaczem odpadów, winien prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów, o której mowa w ustawie o odpadach (dział V, rozdział 1). W zakresie odbioru odpadów komunalnych kontrolowany winien sporządzać karty przekazania odpadów komunalnych przed rozpoczęciem ich odbierania, odrębnie dla każdego ładunku (art. 71 a ust. 1 ustawy) i każdego rodzaju odpadów (art. 70 ust. 1 ustawy) oraz odrębnie dla każdej gminy. Takiej zaś ewidencji kontrolowany nie prowadził. Ewidencję odpadów w tym zakresie prowadził bowiem inny podmiot, tj. S1 Sp. z.o.o. z siedzibą w M., który niezgodnie z prawdą, wykazywał w dokumentach ewidencji odpadów siebie jako posiadacza odpadów odbierającego i transportującego te odpady. Ponadto kontrolowany podmiot w związku z prowadzonym odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości posługuje się kartami przekazania odpadów komunalnych, wystawionymi przez S1 Sp. z o.o. Organ wskazał także, że obowiązek nałożony w pkt 6 wynika z art. 66 ust. 1 Ustawy o odpadach. W skardze na powyższe zarządzenie zarzucono, że w zakresie punktu 4 i 6 została ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie dotyczy: 1) art. 9c ust.1 u.u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy skarżący twierdzi, że nie prowadził odbioru odpadów na terenie gmin wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu, 2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie, niepełnych dowodów, a w konsekwencji uznanie bez dokonania szczegółowej analizy, że skarżący prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, 3) art. 66 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe uznanie skarżącego za posiadacza odpadów. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w punktach 4 i 6. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że skarżący zajmuje się świadczeniem usług transportowych, zaś w przypadku gmin wskazanych przez organ w zarządzeniu pokontrolnym była to działalność gospodarcza związana z wynajmem swoich zasobów na rzecz podmiotu trzeciego. Podstawą w tym zakresie jest umowa z 3 stycznia 2022 r. zawarta z S1 sp. z o.o. – nie dotyczy ona działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a wynajmu pojazdu wraz wynajmem obsługi. Pracownicy skarżącego podlegali bezpośrednio S1 sp. z o.o. Pracownicy ci zostali wyjęci spod władztwa skarżącego, który ich pracami nie kierował, nie nadzorował ani nie wydawał poleceń. W konsekwencji to S1 sp. z o.o. jest odbiorcą odpadów. Skarżący zaakcentował, że narzucenie nieprawidłowego stanowiska przez organ będzie miało w praktyce "gigantyczne konsekwencje logistyczne i finansowe". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaakcentował, że nie jest istotne czy działalność prowadzona jest we własnym imieniu, czy też jako podwykonawca. To skarżący faktycznie odbiera odpady i jest ich posiadaczem. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 czerwca 2022 r. o podanym na wstępie numerze. Jako podstawę prawną jego wydania WIOŚ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej w skrócie jak dotychczas u.I.O.Ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak natomiast stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z art. 31a u.I.O.Ś. wynika, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny . W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329., dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Jednocześnie omawiane tutaj zarządzenie nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do jego treści. O ile zostanie to uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to taki adresat zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności z art. 31a u.I.O.Ś. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15 oraz z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21. Przedstawiony dotychczas charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie należy zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 uIOŚ). Ta kwestia nie stanowi zresztą przedmiotu sporu. Ponadto, zdaniem Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zaakcentować przy tym należy, że zarzuty skargi dotyczą wyłącznie punktu 4, dotyczącego uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz punktu 6, dotyczącego prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym. Stanowisko skarżącego w tym zakresie opiera się na twierdzeniu, że nie prowadzi on działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, lecz zajmuje się wynajmem pojazdu wraz z wynajmem obsługi. W związku z tym skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu, wedle których prowadzi on działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, polegającą na faktycznym odbiorze tych odpadów. Spór pomiędzy organem a skarżącym dotyczy więc stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczących stanu faktycznego istniejących pomiędzy kontrolującym organem a kontrolowanym wykracza poza ramy postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na zarządzenie pokontrolne. Rolą Sądu w obecnym postępowaniu nie jest więc ustalenie, czy skarżący faktycznie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, czy też wyłącznie prowadzi działalność w zakresie wynajmu pojazdów czy wynajmu pracowników, zajmujących się ich obsługą. Ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez Sąd powoduje również, że przedmiotu oceny nie stanowi przestrzeganie przez organ wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego norm proceduralnych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Innymi słowy Sąd, rozpatrując w obecnym postępowaniu skargę, nie może dokonywać oceny, czy organ kontrolujący prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy na jego podstawie dokonał prawidłowych ustaleń. Powoduje to, że zarzut skarżącego, sprowadzającego do tego, że stan faktyczny jest odmienny od tego, który ustalił organ, a także dotyczące błędów, jakie organ ten miał popełnić, gromadząc materiał dowodowy, już z samej zasady nie mogły odnieść skutku w obecnym postępowaniu. Wadliwość zarządzenia pokontrolnego dotycząca stanu faktycznego, która mogłaby ewentualnie stanowić dla sądu administracyjnego podstawę do uchylenia tego aktu, musiałaby polegać na tym, że treść poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie koresponduje z działaniami, których podjęcie organ zarządził. W realiach rozpoznawanej sprawy wadliwość taka zachodziłaby wtedy, gdyby organ ustalił, że skarżący nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. a pomimo tego zarządziłby uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej oraz prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanem faktycznym. Skoro jednak na podstawie protokołu kontroli z dnia 30 maja 2022 r. organ ustalił, że skarżący prowadzi opisaną w "Ad. 4" uzasadnienia działalność, to w świetle w świetle art. 9c ust. 1 u.u.c.p.g. zachodziły podstawy do zarządzenia uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. (pkt 4 zarządzenia) oraz prowadzenia ewidencji odpadów (pkt 6 zarządzenia). Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W świetle tego przepisu obowiązek uzyskania wpisu, o którym wyżej mowa, ciąży zarówno na podmiocie, który sam prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jak i na podwykonawcy tego typu usług (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r. sygn. II SA/Ke 336/18). Według ustaleń poczynionych przez organ sporna działalność prowadzona jest na zasadzie podwykonawstwa, co jest objęte hipotezą normy prawnej wynikającej z przytoczonego powyżej przepisu. Podobnie skoro organ ustalił, że skarżący jako podwykonawca odbierający wskazane powyżej odpady jest ich posiadaczem, to zasadnie wskazał na treść art. 66 ust. 1 odpadach i na podstawie tego przepisu przyjął, że na skarżącym ciąży obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów. Należy zaakcentować, że ani treść kontrolowanego zarządzenia ani przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie wykluczają podnoszenia w przyszłości przez skarżącego twierdzeń, że nie ciąży na nim ani obowiązek uzyskania wpisu, o którym mowa w pkt 4 zarządzenia ani prowadzenia ewidencji, o której mowa w pkt 6 tego zarządzenia. W przypadku zaś wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym okoliczności te odgrywałyby jakiekolwiek znaczenie (z czym skarżący powinien się liczyć), zarządzenie pokontrolne nie będzie zwalniało organu z obowiązku z przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, w tym postępowaniu stanu faktycznego (choć zarówno organ jak i strona mogą skorzystać ze zgromadzonego już w ramach kontroli materiału dowodowego). Zarządzenie pokontrolne nie tworzy też domniemania, które na skarżącego przerzucałoby ciężar dowodzenia okoliczności faktycznych przeciwnych do tych, które w realiach rozpoznawanej sprawy zostały przyjęte przez organ jako podstawa faktyczna zarządzenia pokontrolnego. Podobnie obecny wyrok nie stanowi swoistego prejudykatu, który przesądzałby treści rozstrzygnięcia administracyjnego, jakie organ będzie mógł wydać w ewentualnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzenia przez skarżącego działalności bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, czy nieprzestrzegania wymagań dotyczących prowadzenia ewidencji odpadów. Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).