II SA/Gl 1204/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. B., A. B., B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 czerwca 2022 r. nr SKO.4104.44.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.

B.1 B., A. B. i B.2 B. wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r., złożonym do Burmistrza Miasta i Gminy K., domagali się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych 2 i 1, położonych przy ulicy [...] w K. Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U z 2021 r. poz. 1990, dalej w skrócie: "p.g.k."), odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2, stanowiącej współwłasność B.1 B., A. B. i B.2 B. "z działką nr 1 na północnym odcinku o szerokości 3 m", stanowiącej własność małżeństwa B. i D. K. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B.1 B., A. B. i B.2 B. (dalej: "skarżący"). Podali, że działki pod drogę nie potrzeba wydzielać, ponieważ faktycznie istnieje i błędem jest nie dostrzeżenie wydzielonego pasa terenu o szerokości 3 m, ogrodzonego płotem drewnianym. Z tego powodu poczyniono błąd w ustaleniach faktycznych i naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7-9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r., nr SKO.4104.44.2022, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 10 maja 2022 r. Nie zgodziło się ze stanowiskiem, że w ramach postępowania rozgraniczeniowego można dokonać wydzielenia z sąsiedniej działki nr 1 drogi wykorzystywanej przez skarżących jako dojazd do działek nr 2 i 3. Droga ta faktycznie istnieje lecz nie została geodezyjnie wyodrębniona oraz nie ma numeru geodezyjnego. Nie jest zatem nieruchomością odrębną, która może być brana pod uwagę w postępowaniu rozgraniczeniowym uregulowanym w art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. W skardze na postanowienie SKO skarżący zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, bowiem istnieje spór co do przebiegu granic między działką skarżących i właścicielami sąsiedniej działki. Z tego powodu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie SKO z dnia 21 czerwca 2022 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wspomnianej instytucji procesowej. Istnieje zatem obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Pierwszą samodzielną przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym muszą to być sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Uzasadnione przyczyny dotyczą bowiem sytuacji niewymagających szczegółowej analizy sprawy i przeprowadzania dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1193/12). Nadmienić przyjdzie, że art. 61a § 1 k.p.a. został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.), a już wcześniej jedna z osób skarżących wniosła skargę do tut. Sąd, który w dniu 23 czerwca 2008 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 696/07. Miało to jednak miejsce przed wejściem w życie art. 61a § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przesłankę odmowy wszczęcia postępowania na gruncie przywołanego art. 61a k.p.a. stanowią przepisy prawa, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyroki: NSA z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 497/21; NSA z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1948/18 i z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13; WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1228/08; WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 551/08). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. teza 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a k.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W miarę potrzeby rozgraniczeniu podlegają wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 p.g.k.). Określając, co jest przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego należy mieć na względzie, że granica - jako element oznaczenia nieruchomości - nie tworzy samodzielnie stanu prawnego, lecz jedynie ustala w przestrzeni pewien obszar, w którym właściciel z wyłączeniem innych osób może korzystać ze swoich uprawnień w zakresie określonym prawem Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości następuje w formie postanowienia, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do którego wpłynął wniosek określony przez strony jako wniosek o rozgraniczenie zobowiązany jest między innymi zbadać, czy żądanie zawarte we wniosku może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, a w przypadku ustalenia, że żądanie zawarte we wniosku nie może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia 9 lutego 2022r organ wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku informując jednocześnie, iż rozgraniczeniu mogą podlegać tylko działki sąsiadujące ze sobą a więc 2 i 1. Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 23 lutego 2022 r. i z wyjaśnień w nim zawartych wynika, iż do działek nr 2 i 3 istnieje droga dojazdowa poprzez działkę sąsiadów nr 1, którą zdaniem skarżących chcą oni zabrać pod rozbudowę domu. W takiej sytuacji skarżący domagali się odtworzenia granicy pomiędzy fragmentem części działki nr 1 - pas gruntu szerokości 3 m i długości 45 m - jako istniejącej wewnętrznej drogi dojazdowej - do ich działki nr 2. Kolejnym pismem z dnia 17 marca 2022 r. organ wystąpił o doprecyzowanie wniosku, bowiem z zapisów ewidencji gruntów i budynków nie wynika aby do działek 2 i 3 została ustanowiona droga dojazdowa, stanowiąca odrębną nieruchomość, jak też droga była w jakikolwiek sposób wydzielona. W odpowiedzi skarżący podtrzymali wniosek wyjaśniając, że akt własności ziemi wydany dla działki 1 nie zawierał północnego pasa gruntu o szerokości 3 m, co wynika również z nieformalnej umowy kupna-sprzedaży tej działki. Ponadto, gdyby droga ta nie byłą odrębną nieruchomością, to ówczesny Naczelnik Miasta i Gminy nie wydałby pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 3. Zdaniem skarżących, granica między działkami 2 i 1 winna kończyć się 3 m przed północnym końcem obecnie oznaczonej w dokumentach granicy. Tym samym składając wniosek skarżący oczekiwali wyznaczenia drogi dojazdowej przez działkę sąsiadów w miejscu, w którym dotychczas ich zdaniem przebiegała. Skarżący zmierzają zatem do wydzielenia pasa gruntu o szerokości 3 m z należącej do sąsiadów działki (nr 1) z przeznaczeniem na dojazd z ulicy [...] do stanowiącej ich współwłasność działki (nr 2). W tym miejscu Sąd z urzędu stwierdza, że nakreślony przez skarżącą od roku 1945 rys historyczny przekształceń własnościowych na działce sąsiedniej wobec skarżących nie potwierdza aby droga dojazdowa została geodezyjnie wydzielona. Z map wynika wyłącznie istnienie działek 1, 2 i 3. Ponadto, działka pod drogą posiadałaby odrębny numer ewidencyjny i jako użytek wskazany byłby symbol działka drogowa. Z akt ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka nr 2 sąsiaduje z działką nr 1, ale nie wzdłuż proponowanego do wydzielenia pasa gruntu. Z tego powodu chociaż skarżący korzystają z przejazdu, to faktycznie droga dojazdowa nie jest nieruchomością odrębną, która może być brana pod uwagę w postępowaniu rozgraniczeniowym. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że droga dojazdowa do działek nr 2 i 3 faktycznie istnieje, ale nie została geodezyjnie wyodrębniona i nie ma numeru geodezyjnego. Nie ma też map, z których wynikałoby, że istnieje odrębna nieruchomość oznaczona jako droga dojazdowa. W tym przypadku przeszkodą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest brak możliwości wydzielenia z sąsiedniej działki pasa gruntu pod drogę dojazdową dla skarżących. Organ nie ma również kompetencji do "odtworzenia urzędowego granicy", poprzez rozgraniczenie działki nie należącej do skarżących, jak też nie graniczącej z ich działką od strony północnej. Żądanie skarżących nie może być uwzględnione w postępowaniu o rozgraniczenie, winno być natomiast przedmiotem innych postępowań, których sprawa o rozgraniczenie nie może zastępować, tj. postępowania o podział nieruchomości, czy też roszczeń o przeniesienie i nabycie własności. Przypomnieć również należy, że ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego, w oparciu o art. 29 p.g.k. i następne, odbywa się wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. By zatem dokonać rozgraniczenia nieruchomości, w przypadku gdy granice nieruchomości zostały wcześniej ustalone, musi istnieć spór co do przebiegu granicy lub punktów granicznych pomiędzy przyległymi nieruchomościami. Istotą sporu o rozgraniczenie jest bowiem spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości obrazowany przez spór co do przebiegu granic (por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r., str. 80). Z kolei spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. W ocenie sądu w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i doprowadziło do trafnej konkluzji, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że SKO jako organ II instancji wyczerpująco zbadało wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz dokonało wszechstronnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, odnosząc się do argumentów zażalenia (por. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zawiera istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, dokładnie wyjaśniając ich znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Prawidłowo organy obydwu instancji stwierdziły, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione, jak również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, pozwalającego na wzruszenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.