II SA/Gl 120/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 listopada 2025 r. nr SKO.UL/41.7/420/2025/14594/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Wójt Gminy G. decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r., nr [...], ustalił K. S. (inwestor), na jej wniosek, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej. Inwestycja ma być zlokalizowana w P. przy ulicy [...] na działce nr [...] (k.m. [...], obręb [...]), dla której gmina G. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji podał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3-5, 5a, 5b, 5ba, 5c, art. 55, art. 56, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust 7 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") wskazując, że zastosował przepisy tej ustawy w brzmieniu z dnia 11 września 2023 r.- w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Ponadto jako podstawę prawną wskazano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Z 2003 r. nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Obecnie skarżący: M. L. oraz J. L. wnieśli odwołania od powyższej decyzji. Po ich rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu 21 listopada 2025 r. wydało decyzję, nr SKO.UL/41.7/420/2025/14594/AMak, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium skupiło uwagę na obszarze przyjętym przez organ I instancji na potrzeby przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust, 1 tejże ustawy. Kolegium wskazało jednocześnie na nakaz prawodawcy, aby granice obszaru analizowanego były oddalone od granic działki o minimum trzykrotną wartość szerokości jej frontu. Jednocześnie w zdaniu drugim ww. przepisu prawodawca wskazał, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Według Kolegium obszar analizowany jest zgody z powyższymi przepisami, gdyż szerokość frontu terenu wynosi około 48 m, dlatego obszar analizowany wynosi 144 m. Obszar analizy obejmuje całe działki wyodrębnione geodezyjnie. Jednocześnie Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie błędnie wyznaczonego obszaru analizy. Zarzutów tych organ odwoławczy nie podzielił. Co prawda Kolegium dostrzegło, że organ I instancji błędnie przytoczył art. 61 ust. 5a u.p.z.p, (w brzmieniu nieobowiązującym w niniejszej sprawie). Niemniej samo błędne zacytowanie ww. przepisu nie przesądza o uchyleniu skarżonej decyzji, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego w oparciu o prawidłowo wskazaną szerokość frontu terenu. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji odnośnie prezentowanej wykładni przepisów w zakresie definicji frontu terenu. Na poparcie zaś tego stanowiska obszernie zacytowało wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Według Kolegium zasadnym było wyznaczenie frontu terenu w odniesieniu do całej długości działki, przez którą odbywa się komunikacja inwestycji, gdyż obrazuje ona skalę inwestycji i pozwala na odpowiednie wyznaczenie obszaru analizy - w jednostce urbanistycznej po zachodniej stronie drogi publicznej - ulicy [...], z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna nieruchomości Inwestora. Ograniczenie frontu działki jedynie do długości służebności drogowej (kilkumetrowy pas) wypaczyłoby zdaniem Kolegium zasadę wyznaczania obszaru analizowanego i byłoby niekonsekwencją wobec systematycznego zagospodarowywania działek położonych w tej jednostce urbanistycznej. Działka inwestora położona jest prostopadle od ul. [...] jako 8 w kolejności, przy czym pierwsze 3 są już zabudowane. Podobnie widać postępujące zagospodarowywanie dziatek leżących na północ i południe od dziatki Inwestora, również w tym zakresie w prostopadłym ułożeniu od drogi publicznej na działkach są posadowione budynki mieszkalne. Kolegium odniosło się także do "przesunięcia" obszaru analizowanego i formułowanych w tym zakresie zarzutów odwołania. Przesunięcie tego obszaru oznacza, że przy uwzględnieniu całych działek wyodrębnionych geodezyjnie obszar ten rozszerzono o ok 10-15 m, w związku z czym do analizy przyjęto również budynek posadowiony na działce nr [...] Zdaniem Kolegium, nie zakłóci to wyników analizy, a nieznaczne poszerzenie granicy obszaru analizowanego jest uzasadnione objęciem analizą całej zabudowy znajdującej się w wyodrębnionej jednostce urbanistycznej po zachodniej stronie drogi publicznej - ulicy [...]. W tym bowiem kierunku istnieje zabudowa, a objęcie jej całej granicą obszaru analizy korzystnie wpłynie na kształtowanie ładu przestrzennego w tej jednostce urbanistycznej. Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej Kolegium zweryfikowało także parametry ustalonej przez organ I instancji zabudowy z wymaganiami wynikającymi z Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. W jej wyniku doszło do wniosku, że obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ponadto analiza parametrów i wskaźników ustalonych przez organ I instancji potwierdza, że zostały one ustalone w sposób zgodny z przepisami powyższego rozporządzenia (wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu). W związku z tym warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. W celu uzasadnienia powyższego stanowiska Kolegium przeprowadziło obszerne rozważania odnoszące się do poszczególnych parametrów. Stwierdziło przy tym, że zasadnie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, gdyż teren inwestycji jest usytuowany w 7 linii od ul. [...] i nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Kolegium odniosło się kolejno do: wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika maksymalnej nadziemnej intensywność zabudowy, minimalna nadziemna intensywność zabudowy również została ustalona na poziomie wnioskowanym. Każdorazowo stwierdziło przy tym, że zgodnie z wnioskiem ustalono go na poziome wyższym niż średnia wartość (z tolerancją), gdyż przemawiają za tym wyniki przeprowadzonej analizy. Kolegium szczegółowo przywołało w tym zakresie wyniki analizy, stwierdzając w oparciu o konkretnie przywołane dane, że na ustalenie tych wskaźników na poziomie zgodnym z wnioskiem pozwala zabudowa na działkach położonych najbliżej względem działki inwestora. W podobny sposób Kolegium odniosło się do wskaźnika udziału powierzchni zabudowy. Z kolei w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej stwierdziło, że ustalone zgodnie z wnioskiem parametry mieszczą się w granicach wynikających ze średnich wartości parametru z obszaru analizy z uwzględnieniem tolerancji do 20 %. Odnośnie parametru wysokości zabudowy Kolegium stwierdziło, że działki pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie z działką Inwestora (graniczące) są niezabudowane. Zasadnie więc zastosowano § 7 ust. 3 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Kolegium przyznało przy tym rację odwołującym, że organ I instancji w odniesieniu do danych dotyczących wysokości istniejącej zabudowy posłużył się słowem "szacunkowe". Jednak było to wyłącznie niefortunne sformułowanie. Same zaś dane zawarte w tym zakresie Kolegium uznało za wiarygodne przedstawiając w tym zakresie dodatkowe uzasadnienie swojego stanowiska. W odniesieniu do geometrii dachu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z wnioskiem ustalono: dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25° - 45°, stosownie do dachów o podobnej geometrii występujących na obszarze analizowanym. Jest to zgodne z § 8 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Natomiast ustalenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej wprost odpowiada średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego (76,28 %) Kolegium stwierdziło także, że ustalona liczba miejsc do parkowania jest zgodna z § 10 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że planowana inwestycja ma pośredni dostęp (poprzez służebności) do drogi publicznej: ul. [...], spełniona została przesłanka istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi, a w sprawie uzyskano wszystkie wymagane opinie i stanowiska od organów uzgadniających. Spełniona jest także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. W podsumowaniu zaś prowadzonych rozważań Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co obligowało do wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. W skardze z dnia 23 grudnia 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zakwestionowali w całość powyższą decyzję Kolegium. Sformułowali przy tym następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez zaaprobowanie ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w sposób naruszający ład przestrzenny, w oderwaniu od wartości średnich obliczonych na podstawie analizy; b) art 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem I instancji, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny i spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji, gdy analizę przeprowadzono w błędnie wyznaczonym obszarze; c) art 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że za front terenu inwestycji można uznać też tę część granicy działki, przez którą niemożliwe będzie wejście na działkę oraz brak badania, na jakiej szerokości rzeczywiście będzie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania przez Kolegium analizy architektoniczno- urbanistycznej, która została wykonana w nieprawidłowym, zbyt dużym zakresie przestrzennym; d) § 4 Rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. poprzez zaaprobowanie ustalenia wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywność zabudowy w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu; e) § 5 w/w rozporządzenia poprzez zaaprobowanie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu; f) § 7 w/w rozporządzenia poprzez zaaprobowanie ustalenia parametru wysokości budynku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i przekroczenie swobodnej oceny dowodów, w zakresie ustaleń dotyczących przyjętego frontu terenu inwestycji oraz wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy i udziału powierzchni zabudowy oraz parametru wysokości budynku; b) art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczności, że wnioskowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", mimo iż przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie pozwalała na taki wniosek, co powoduje, że dokonana ocena dowodów posiada cechy dowolności; c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ II instancji decyzji, która obarczona jest naruszeniami prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przestawiony został obszerny wywód mający na celu wykazanie zasadności poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Skarżący zaś zaakcentował, że dokonał szczegółowej analizy parametrów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy wskazanych w analizie urbanistycznej. Jednak organy w ogóle nie odniosły się do jego uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą na wniosek inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i poprzedzającej je decyzji organu I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.p.z.p."). Wskazać jednocześnie należy, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) ustawodawca znowelizował między innymi brzmienie art. 61 ust. 5a, modyfikując zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wskazać należy również, że w dniu 26 lipca 2024 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej Rozporządzenie z 15 lipca 2024 r.), zastępujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zważywszy na datę złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie zastosowanie miały przepisy nowego rozporządzenia. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym w dacie złożenia wniosku przez inwestora brak było aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Przy czym ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że działkę budowlaną w rozumieniu ww. przepisu może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). W świetle przedstawionej dotychczas regulacji wskazać należy, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony. Na organie spoczywa, zaś oparty o art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania oceny tej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zaakcentować przy tym należy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. W realiach rozpoznawanej sprawy wyznaczenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej nastąpiło w oparciu o założenie, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 48 metrów, przy czym za front wnioskowanego terenu przyjęto wschodnią granicę działki nr [...], która przylega do działki nr [...], z której odbywa się główny wjazd na działkę. W oparciu o taką szerokość frontu terenu objętego wnioskiem odległość granic obszaru analizowanego od granic tego terenu przyjęto jako 144 m. Dodatkowo analizowany rozszerzono tak, aby objąć nim całą zabudowę występującą w jednostce urbanistycznej po zachodniej stronie drogi publicznej – ulicy [...], z której odbywa się obsługa komunikacyjna działki. Rozszerzenia dokonano o około 10 % (około 10-15 metrów). W zakresie dotyczącym wyznaczenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej spór dotyczy dwóch zagadnień. Pierwsze dotyczy szerokości frontu, a drugie zasadności dodatkowego rozszerzenia obszaru analizowanego. Według strony skarżącej skoro wjazd na teren inwestycji możliwy jest wyłącznie przez kilkumetrowy pas objęty służebnością drogową, to tylko ten fragment granicy mógł być zakwalifikowany jako front terenu. Ponadto według strony skarżącej przesunięcie obszaru analizowanego w kierunku zabudowanych działek było nieuzasadnione. Ocena zasadności tych dwóch zarzutów ma znaczenie kluczowe dla sprawy. W ramach kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy koniecznym jest bowiem w pierwszej kolejności stwierdzenie, czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd żadnego z tych dwóch zarzutów nie podziela. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że front wnioskowanego terenu wynosi 48 metrów i obejmuje całą wschodnią granicę działki nr [...]. W sytuacji bowiem, gdy wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez działkę nr [...], to za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17). W zawartej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. definicji frontu terenu mowa jest co prawda o części granicy, która przylega do drogi publicznej lecz nie można tego rozumieć wyłącznie jako fizyczne "przyleganie" do drogi, lecz jako wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma się odbywać dojazd do drogi. Przyjęcie przeciwnego zapatrywania oznaczałoby, że w ogóle nie byłoby możliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w sytuacji, gdy działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej lub wewnętrznej, ale przylega bezpośrednio do działki obciążonej służebnością drogową. Z takim zaś stanowiskiem zgodzić się nie można. Nie sposób jednocześnie zaaprobować stanowiska strony skarżącej, wedle którego w realiach rozpoznawanej za front należy uznać jedynie szerokości wjazdu tj. szerokość drogi koniecznej w ramach ustanowionej służebności na działce nr [...], a w konsekwencji wyznaczyć należy obszar analizowany w odległości 50 metrów, jako minimalnej wielkości wynikającej z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten nie ogranicza bowiem uznania za front działki jedynie odcinka szerokości wjazdu lub wejścia na działkę (por. wyrok z 19 czerwca 2024 r., II SA/Gd 17/24, opubl. w CBOSA). Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 265/24. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 9 lipca 2025 r. II SA/Gl 816/25, a obecnie prowadzone rozważania w istocie stanowią powtórzenie zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska. Zresztą także Kolegium zasadnie oparło się o to stanowisko, czemu dało wyraz cytując fragmenty wspomnianego wyroku. Ponadto wbrew stanowisku skarżących nie budzi zastrzeżeń Sądu rozszerzenie obszaru analizy. W wyniku tego rozszerzenia w analizie uwzględniono zabudowę na działce nr [...] oraz na działce nr [...] Aprobując dokonane rozszerzenie obszaru analizy za wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie z 19 lutego 2026 r., sygn. II SA/Ol 749/25 należy dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie dominuje pogląd, że sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika wprost z regulacji zawartej w tym przepisie i należy postrzegać go jako zasadę (por.: wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21; z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1961/22). Dostrzec przy tym należy, ze nie jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora (por.: wyroki NSA z 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 450/20; z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 878/20; 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2321/21). Jednakże powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum jest możliwe w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Jak podano w wyroku NSA z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2550/23 wyznaczając obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Ustawodawca pozostawił zatem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy wyjaśniono, że zabieg poszerzenia obszaru analizowanego służył temu, aby objąć tym obszarem całą zabudowę występującą w jednostce urbanistycznej po zachodniej stronie drogi publicznej – ulicy [...] – z której poprzez służebność drogową odbywa się obsługa komunikacyjna działki nr [...] Zaakcentowano przy tym, że jedynie w tym kierunku od działki [...] istnieje zabudowa, a objęcie jej całej granicą obszaru analizowanego wpłynie korzystanie na kształtowanie ładu przestrzennego okolicy. Stanowisko to przedstawił już organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (str. 2), a powtórzył potem organ odwoławczy (str. 6 decyzji SKO). W ocenie zaś Sądu jest ono przekonujące zwłaszcza, że poszerzenie nastąpiło o około 10-15 m (czyli około 10 %), a organy odwołały się do specyfiki istniejącej zabudowy. Skoro, zdaniem Sądu, obszar analizowany zostały wyznaczony prawidłowo, to kolejnym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalność zaskarżonej decyzji jest kontrola stanowiska Kolegium co tego, że wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej uzasadniały ustalenie wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Przy ocenie wyników przeprowadzonej analizy Kolegium prawidłowo sięgnęło do regulacji zawartej w Rozporządzeniu z 15 lipca 2024 r. W ramach zaś tej oceny Kolegium przeprowadziło obszerne rozważania oparte o szczegółowe dane zawarte w znajdującej się w aktach spraw analizie. Według Sądu Kolegium prawidłowo stwierdziło, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej pozwalały na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Zgodzić się należy z Kolegium, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ponadto budynek, którego dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, usytuowany jest w 7 linii od ul. [...] i nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zatem zgodzić się również trzeba z Kolegium co do zaistnienia podstaw do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium poczyniło również prawidłowe ustalenia dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika maksymalnej nadziemnej intensywność zabudowy, minimalnej nadziemnej intensywność zabudowy. Zasadnie przy tym dostrzegło, że § 4 ust. 3 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. dopuszcza ustalenie innej, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W odniesieniu zaś do każdego z tych wskaźników Kolegium przedstawiło przekonującą argumentację opartą o wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, pozwalającą za zastosowanie innej wartości wskaźników niż wynikające z § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Na aprobatę zasługuje również stanowisko Kolegium dotyczące ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika udziału powierzchni zabudowy. W tym zakresie Kolegium prawidłowo sięgnęło do § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. dopuszczającego ustalenie innego niż średni udziału powierzchni zabudowy. W zakresie parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium prawidłowo stwierdziło, że ustalone zgodnie z wnioskiem parametry mieszczą się w granicach wynikających ze średnich wartości parametru z obszaru analizy z uwzględnieniem tolerancji do 20 %. (§ 6 ust. 1 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.). Wobec prawidłowo ustalonego faktu, że działki pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora (graniczące) są niezabudowane, zdaniem Sądu, zasadnym było, tak jak to uczyniło Kolegium, sięgnięcie do § 7 ust. 3 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. W konkluzji zaś zgodzić się należy z organem, że w świetle wyników analizy wnioskowana wysokość budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego wpasowuje się w ład przestrzenny na analizowanym obszarze. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu pozytywne dla inwestora stanowisko Kolegium dotyczące geometrii dachu oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także co zgodności ustalonej liczb miejsc do z § 10 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Za prawidłowe uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, wedle którego planowana inwestycja ma pośredni dostęp (poprzez służebność) do drogi publicznej: ul. [...], spełniona została przesłanka istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi, uzyskano wszystkie wymagane opinie i stanowiska od organów uzgadniających, a ponadto, że zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się na żadnym z obszarów wymienionych art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p, W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzić zatem należy, że według Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, stanowisko oraz argumentacja przedstawione w decyzjach organów administracji publicznej w niniejszej sprawie znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów, która w sposób wystarczający uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść analizy, organy były uprawnione do uznania, że określone w decyzji wskaźniki nowej zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Budynki o podobnych gabarytach również przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową występują bowiem już w obszarze analizowanym. Wobec powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dokonane przez organ ustalenia pozostawały wystarczające w stopniu pozwalającym na wydanie przedmiotowej decyzji. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy inwestycji i podlega konkretyzacji dopiero na kolejnym etapie tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z powołaniem na powyższe uzasadnienie, nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie stwierdził naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz ochrony interesów osób trzecich Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie pozwala również przyjąć, aby doszło do naruszenia przepisów Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie do zarzutów skargi. Nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła bowiem do wniosku, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który w ocenie Sądu nie wymagał uzupełnienia. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.