II SA/Gl 1198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z.T. i S.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych decyzją Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...] K. M. uzyskała pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, polegającą na przebudowie dachu i dobudowie klatki schodowej z garażem w Z. na działce nr [...]. W związku z wnioskiem Z. i S. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomieniem z dnia 4 maja 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych na ww. działce robót. W trakcie prowadzonego przez PINB postępowania decyzją Starosty Z. z dnia [...]r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ww. decyzja Starosty Z. z 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 24 marca 2010 r. K. M. poinformowała Starostę Z., że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane w okresie od lutego 2008 r. do listopada 2009 r. kiedy to zakończono roboty związane ze stanem surowym zamkniętym. Do pisma zostały dołączone zdjęcia obrazujące ówczesny etap inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] PINB w Z. nakazał inwestorce zaniechanie dalszych robót przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Ww. decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...]r. PINB w Z. nałożył na K. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]WINB uchylił ww. decyzję organu powiatowego i wskazał, iż organ powiatowy winien zbadać kwestię zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz kwestie związane z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz związane z wymaganiami przeciwpożarowymi. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB nałożył na K. M. obowiązek wykonania ocieplenia zewnętrznych ścian budynku. Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] r. nr [...], w której wskazano m.in. na konieczność pozyskania danych umożliwiających zweryfikowanie poprawności ustalonego kręgu stron postępowania. Kolejno PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli właściciele sąsiedniej nieruchomości Z. i S. T. W wyniku jego rozpoznania [...]WINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy. W uzasadnieniu wskazano, iż umorzenie postępowania w ww. sprawie organ uznał za przedwczesne przede wszystkim z powodu niezbadania przez PINB zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wówczas sformułowanego zarzutu skarżących dotyczącego usytuowania południowej rozbudowy w odległości 0,7 m od granicy działki [...]WINB wskazał, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia mieszkalne w stronę działki skarżących, zostały objęte decyzją PINB w Z. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. PINB w Z. nałożył na K. M. obowiązek dostarczenia analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia otworu okiennego w północnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przez budynek zlokalizowany na działce nr [...]. W dniu [...] r. UM w Z. przekazał PINB wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że działka nr [...] położona jest w obszarze jednostki urbanistycznej o symbolu: część północna pas szerokości ok. 1 - 2 m wzdłuż drogi - KDd- Tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe (...); pozostała część - A6.2 - 8 MN1 - Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (...); funkcja uzupełniająca: RM - Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (...). Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. K. M. przedłożyła wymaganą analizę przesłaniania i nasłoneczniania (zacieniania) otworu okiennego w północnej ścianie budynku mieszkalnego na działce [...] przez budynek na działce [...] w Z.. We wnioskach, autor opinii mgr inż. arch. R. G. wskazał, iż "można jednoznacznie stwierdzić, iż lokalizacja budynku na działce [...] nie powoduje braku naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku na działce [...] /.../". Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w Z., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy ww. budynku mieszkalnego. Organ wskazał m.in. że w przedmiotowym przypadku nie można postawić inwestorce zarzutu, iż prowadziła roboty bez zezwolenia ponieważ decyzja nr [...] do czasu jej uchylenia przez Starostę Z. w dniu [...] r. pozostawała w obiegu prawnym. Zasadne było zatem wdrożenie postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. Jednakowoż zrealizowane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, brak zatem podstaw do formułowania nakazów na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 0,7 m od granicy z działką nr [...]. Takie usytuowanie jest wynikiem samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego w okresie 1989 - 1992 r. (sprawa zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...]). W przypadku rozbudowy budynku usytuowanego w granicy lub w znacznym zbliżeniu do granicy warunkiem jest zachowanie jego wymiarów w pasie o szerokości 3 m od granicy działki. Ograniczeniu takiemu nie podlega natomiast nadbudowa budynku. Nadbudowa nie może jednak przekraczać 1 kondygnacji oraz nie może mieć okien i drzwi w ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m. Przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa odpowiadają powyższym wymogom. Odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] r. złożyli Z. i S. T., nie zgadzając się z ww. decyzją, ponieważ cyt. "zatwierdza bezprawie, a żyjemy w państwie prawa". W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przytoczył i omówił art. 105 k.p.a. Kolejno wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy organ powiatowy prowadził postępowania administracyjne w przedmiocie trzech zagadnień dotyczącej zabudowy ww. działki: rozbudowy budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia mieszkalne, rozbudowy budynku gospodarczego, rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową i garaż. [...]WINB wskazał w tej mierze, że przedmiotem obecnego postępowania jest rozbudowa w kierunku wschodnim oraz nadbudowa budynku mieszkalnego Podkreślił, że w toku ponownego postępowania organ powiatowy zlecił przedłożenie stosownej analizy oraz pozyskał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla działki objętej przedmiotowym postępowaniem. Z obu tych dokumentów wynika zgodność inwestycji z przepisami prawa, co spowodowało wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do przedłożonej analizy przesłaniania i nasłonecznienia (zacieniania) otworu okiennego w północnej ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przez budynek na działce nr [...] w Z., [...]WINB wyjaśnił, iż daje wiarę przedłożonemu dowodowi, bowiem wnioski wynikające z tejże analizy są spójne i logiczne. Uznać zatem trzeba, że lokalizacja budynku na działce [...] nie powoduje braku naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku na działce [...], w szczególności pomieszczeń z oknami w elewacji północnej. Skarżący nie przedłożyli zaś żadnych dowodów przeciwnych podważających wiarygodność sporządzonej opinii. Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Z. i S. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż nie zostali uznani za strony w postępowaniu administracyjnym, przez co nie mogli się odnieść zarówno do decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Tym samym nie mogli odnieść się do pozwolenia na rozbudowę budynku w przybliżeniu do granicy z ich działką 0,7m. Nadto pomimo złożonego w dniu [...] r zawiadomienia (w tej dacie dowiedzieli się o wydanej decyzji) decyzja udzielająca pozwolenia na budowę była w obiegu prawnym aż do 26 listopada 2009 r. Ten czas - prawie 2 lata - był dany inwestorowi, aby mógł w tym okresie zrealizować inwestycje. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 51 pkt 1 Prawa budowlanego PINB w Z. winien był wydać decyzję o nakazie rozbiórki wybudowanego obiektu, gdyż nie było możliwości prawnych i fizycznych doprowadzenia realizacji inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Realizowana inwestycja w rażący sposób naruszała art. 2 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w sprawie obiektów na działce nr [...] wydana została od roku 2007 znaczna liczba rozstrzygnięć (w części eliminowanych następnie z obrotu prawnego przez organ odwoławczy), dotyczących rozmaitych aspektów i zakresu wykonanych robót budowlanych. Szczególnego zatem znaczenia nabrała konieczność precyzyjnego uszczegółowienia, których konkretnie robót budowlanych zaskarżona decyzja dotyczy, kwestia ta nie wynika bowiem bezpośrednio z akt sprawy. Wymogu tego zdaniem Sądu [...]WINB nie dochował, a kwestia robót stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia jawi się co najmniej niejasno. Należy bowiem wskazać, że w uzasadnieniu decyzji, po wyliczeniu kolejnych zapadłych decyzji, jak również omówienia art. 105 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż cyt.: "Na gruncie przedmiotowej sprawy organ powiatowy prowadził postępowania administracyjne w przedmiocie trzech zagadnień dotyczącej zabudowy ww. działki: ws. rozbudowy budynku mieszkalnego o dwa pomieszczenia mieszkalne w stronę działki Państwa T., która miała miejsce na początku lat 90-tych XX w., przez co postępowanie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., nr 38, 229, z późn. zm.), i jak wynika z akt sprawy została wydana ostateczna decyzja na podstawie art. 40 tejże ustawy (decyzja PINB w Z. nr [...], utrzymana przez [...] WINB w mocy decyzją znak: [...], nakazująca zamurowanie lub wypełnienie luksferami okna piwnicy od strony działki nr [...] i dobudowanie fragmentu ściany południowej budynku powodując jej wysunięcie o 30 cm poza lico budynku); ws. rozbudowy budynku gospodarczego, która miała miejsce w 1990 r., przez co postępowanie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., nr 38, 229, z późn. zm.), i jak wynika z akt sprawy została wydana ostateczna decyzja na podstawie art. 40 tejże ustawy (decyzja PINB w Z. nr [...], utrzymana przez [...]WINB w mocy decyzją znak: [...], nakazująca zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworów okiennych); - ws. rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową i garaż (od strony wschodniej budynku), przeprowadzonej na podstawce pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Z. nr [...]) następnie wycofanego z obrotu prawnego. W tej ostatniej sprawie wydana była na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. decyzja nr [...] nakazująca zaniechanie robót i została ona przez [...]WINB uchylona decyzją znak: [...] zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. (...) przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostają jedynie jego dwie, objęte odrębnymi postępowaniami, rozbudowy (o garaż i klatkę schodową rozpatrywana w tzw. trybie "naprawczym" - art. 51 Prawa budowlanego oraz o dwa pomieszczenia mieszkalne rozpatrywana w trybie "starego" prawa, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane). Podsumowując przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowa w kierunku wschodnim oraz nadbudowa budynku mieszkalnego, gdyż pozostałe roboty budowlane były objęte ww. postępowaniami". Przytoczony passus czyni niejasnym co w istocie jest przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, ewidentnym jest bowiem jedynie, iż nie może to być rozbudowa budynku gospodarczego, skoro decyzja pierwszoinstancyjna traktuje o rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Relacja natomiast pomiędzy wskazaniem, iż "przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostają jedynie jego dwie, objęte odrębnymi postępowaniami, rozbudowy (o garaż i klatkę schodową rozpatrywana w tzw. trybie "naprawczym" - art. 51 Prawa budowlanego oraz o dwa pomieszczenia mieszkalne rozpatrywana w trybie "starego" prawa, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane" a stwierdzeniem, iż "przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowa w kierunku wschodnim oraz nadbudowa budynku mieszkalnego" pozostaje co najmniej niejasna. Jedynie na tle innych zawartych w aktach dokumentów można domniemywać, że zaskarżona decyzja dotyczy m.in. niewskazanej powyżej precyzyjnie przebudowy dachu wraz z nadbudową, jednak przedmiot decyzji nie może wymagać domysłów i domniemań. Niejasnym jest zresztą sprawa dobudowanych pomieszczeń mieszkalnych. W początkowej części passusu organ przywołuje bowiem fakt wydania w przeszłości ostatecznej decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. podczas gdy następnie wskazuje, że także ta sprawa jest cyt. "przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego". Wątpliwość ta jest zaś niezmiernie istotna. Wbrew bowiem tezie organu fakt wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przesądza jeszcze o legalizacji samowolnych robót. Stosownie bowiem do przywołanego artykułu w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W myśl zaś art. 42 ust. 1 tejże ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Jak wynika z akt sprawy w przewidzianym terminie co najmniej część robót nie została wykonana. Niewiadomym jest zaś czy w późniejszym terminie roboty te zostały wykonane, czy organ nadzoru poddał ten fakt kontroli, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Gdyby bowiem okoliczności te nie miały miejsca to status pomieszczeń nie zmieniłby swego charakteru jako samowoli budowlanej, a tym samym nie można by rozpatrywać w drodze art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. legalności przebudowanego i podwyższonego dachu, o ile choćby w części mieścił on się na wskazanych wcześniej dobudowanych pomieszczeniach mieszkalnych. Organ wskazując, że klatka schodowa i garaż (a także przebudowa dachu) zostały wykonane w czasie obowiązywania udzielającej pozwolenia decyzji z 2007 r., który to akt dopiero w późniejszym okresie został wyeliminowany z obrotu prawnego, nie wskazał nadto czy wykonane roboty były z zatwierdzonym w 2007 r. projektem zgodne, co może determinować tryb postępowania w sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że [...]WINB nie określił precyzyjnie zakresu robót objętych postępowaniem odwoławczym i nie ocenił całościowo ich zgodności z prawem omawiając jedynie kwestię przesłaniania i nasłonecznienia budynku skarżących. Organ nie odniósł się natomiast do innych możliwych aspektów wpływu inwestycji na interes prawny skarżących. W ramach ponownego postępowania organ winien wskazane wyżej okoliczności ustalić i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć właściwe, jednoznacznie i precyzyjnie uzasadnione rozstrzygnięcie. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej braki i niejasności, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.