II SA/Gl 1101/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7722.273.2022.AJ w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 4 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił na wniosek M. G. postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego przy ul. [...] w K. bez prawem wymaganej zgody budowlanej, do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w Sądzie Rejonowym w K.. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że ww. nie uzyskał zgody współwłaścicieli na legalizację samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego, w związku z czym wystąpił o tę zgodę do Sądu Rejonowego w K., sygn. akt [...]. Zażalenie na postanowienie PINB złożył K. J. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, iż rozstrzygniecie sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego, w obliczu którego wydanie rozstrzygnięcia w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego jest bezpodstawne, z uwagi na niesprawdzenie tego, co jest rzeczywistym przedmiotem postępowania sądowego zawisłego przed Sądem Rejonowym K.. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., nr WINB-WOA.7722.273.2022.AJ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Sąd Rejonowy poinformował, że sprawa jw. jest w toku, na dzień [...] roku został wyznaczony termin rozprawy, a na obecnym etapie brak jest możliwość wskazania terminu jej zakończenia. Powyższe postępowanie dotyczy między innymi dokonania częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej; ustalenia sposobu korzystania z części wspólnych nieruchomości; zobowiązania uczestnika postępowania do demontażu ścianek działowych, znajdujących się na strychu budynku; do likwidacji nielegalnego wpięcia z kominka znajdującego się na strychu do przewodu dymowego na ostatnim piętrze budynku; ustanowienia nieodpłatnej na czas nieograniczony służebności korzystania z liczników wody, gazu, kominów, a także nieodpłatnej na czas nieograniczony służebności gruntowej, polegającej na prawie doprowadzenia do budynku wszelkich mediów, w tym wody, prądu oraz gazu. Pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zachodzi stosunek zależności. Dlatego zasadne było zawieszenie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła poprzez pełnomocnika strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, że rozstrzygniecie sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k,p,a,, 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego, w obliczu którego wydanie rozstrzygnięcia w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na niesprawdzenie tego, co jest rzeczywistym przedmiotem postępowania sądowego zawisłego przed Sądem Rejonowym, jest bezpodstawne. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zwrot kosztów postepowania. Zwrócono uwagę, że przyłącze wodociągowe, wykonane bez prawem wymaganej zgody budowlanej, biegnie przez część działki, która po podziale pozostanie we współwłasności skarżącego i uczestnika postępowania, a zatem rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego nie zmieni struktury właścicielskiej tej części nieruchomości (działki). Dalej pozostanie ta część nieruchomości we współwłasności i dalej istnieć będą wymagania co do dokumentów potrzebnych do dokonania przyłącza wodociągowego. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się tymczasem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego Wyżej opisane postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym nie jest zatem przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ miał obowiązek uwzględnić posiadaną dokumentację i na jej podstawie wydać decyzję, a nie oczekiwać przez bliżej niedookreślony czas (niewykluczone, że bardzo długi) na prawomocne zakończenie postępowania rozstrzygającego spór o własność i o ustanowienie służebności. Orzeczenie sądowe będzie oddziaływało dopiero na przyszłość, a nie ze skutkiem wstecznym. Tego rodzaju spory powinny być rozstrzygane umownie bądź sądownie przed rozpoczęciem inwestycji, by móc ją legalnie przeprowadzić, a nie w trakcie postępowania naprawczego. Jego istotą jest doprowadzenie w sposób możliwie szybki do stanu zgodnego z prawem. Nie można też stawiać w lepszej sytuacji osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej, kosztem współwłaściciela, którego prawa zostały naruszone. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy dalszym prowadzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy bez nieuzasadnionej zwłoki doprowadzić do stanu odpowiadającego prawu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.