II OZ 568/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2171/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skarg Gminy G. i Gminy L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. znak DON.7101.285.2022.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2171/22, po rozpoznaniu wniosków Gminy G. i Gminy L., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego przez obie te Gminy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r., znak DON.7101.285.2022.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego. Motywując rozstrzygnięcie wskazał, że Gmina L. w złożonym wniosku powołała się na wystąpienie obu przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i zwróciła uwagę na znaczne koszty związane ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy konieczność wykonania takiej ekspertyzy byłaby niezasadna. Z kolei Gmina G. w swoim wniosku domagała się wstrzymania wykonania postanowienia w zakresie terminu przedłożenia przez nią wskazanej ekspertyzy, kwestionując równocześnie uznanie jej za adresata tego obowiązku. Po pierwsze, zdaniem Sądu pierwszej instancji, argument odnośnie terminu na przedłożenie ekspertyzy technicznej nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z tego względu, że kwestia oceny prawidłowości wyznaczenia terminu, nie podlega analizie na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, lecz w postępowaniu właściwym. Po drugie, samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej przez Gminę L. nie uprawnia do oceny, że wykonanie postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że nie jest mu znana sytuacja finansowa Gminy, a nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. W tej sytuacji, jak stwierdził, ogólnikowe uzasadnienie wniosku nie pozwala na zweryfikowanie, czy wykonanie postanowienia odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku Gminy, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki. W efekcie Sąd przyjął, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosków, tym bardziej, że ma to miejsce w sytuacji niewystarczającej argumentacji skarżących. Gmina L. wniosła zażalenie na wskazane postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego zmiany przez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą brakiem należytego uzasadnienia odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, nakładającego na skarżącą obowiązek solidarnego wykonania ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...]. W uzasadnieniu zażalenia reprezentujący ją Wójt Gminy za oczywiste uznał, że wykonanie postanowienia w jego obecnym kształcie, spowoduje wyrządzenie znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków w postaci bezprawnego poniesienia przez niego (a nie Gminę L.) znaczących kosztów ekspertyzy. Sąd pominął dwie obiektywnie istniejące i zasadnicze dla oceny sprawy okoliczności, tj. że stroną prowadzonego postępowania administracyjnego i tym samym adresatem obowiązku poniesienia kosztów ekspertyzy, nie powinien być Wójt Gminy L., a orzeczenie o poniesieniu tych kosztów, nie może mieć charakteru solidarnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania aktu (decyzji, postanowienia), a Sąd dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która - co należy podkreślić - jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Z uwagi na podniesioną w zażaleniu argumentację wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, że rozstrzygając w zakresie wniosku o wstrzymanie sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez stronę skarżącą we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej (zob. postanowienia NSA z 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, LEX nr 1405434). Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że żaląca się Gmina nie przedstawiła takiego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, z którego wynikałaby możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Choć w istocie Gmina wskazywała na wystąpienie drugiej z tych przesłanek, to jednak nie przybliżyła nawet szacowanych kosztów wykonania ekspertyzy technicznej, w szczególności w odniesieniu do jej sytuacji finansowej. Oczywistym jest, że każde postanowienie zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, wywołuje dolegliwość finansową, a zatem ma znaczenie dla budżetu zobowiązanego do dostarczenia ekspertyzy. O ile jednak ten aspekt wykonania nałożonego obowiązku mógłby być rozważany pod kątem przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (znacznej szkody), to jednak bez przedstawienia konkretnych faktów odnoszących się do kondycji finansowej strony wnioskującej o takie wstrzymanie, brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Brak rzeczowej argumentacji uniemożliwia jednocześnie wskazanie, czy można na tym etapie postępowania mówić o nieodwracalnych skutkach. Gmina bowiem odwołała się we wniosku wyłącznie do skutków finansowych, które z reguły są odwracalne. Na odmienną ocenę zasadności wniosku niż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie mogła mieć wpływu argumentacja podniesiona w zażaleniu. Jak już zaznaczono, kwestie merytoryczne dotyczące legalności kwestionowanego postanowienia, w tym także skierowanie nakazu do - zdaniem żalącego się -niewłaściwego podmiotu (w rozpoznawanej sprawie organu wykonawczego gminy), czy też solidarne obciążenie kosztami wykonania ekspertyzy technicznej obu skarżących, nie stanowią przesłanki do wstrzymania wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż na etapie rozpoznawania wniosku przez sąd nie podlegają badaniu. Nie można także tracić z pola widzenia celu przeprowadzenia ekspertyzy technicznej, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam w sobie przemawia za niewstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego, bowiem sporządzenie i dostarczenie ekspertyzy technicznej pozwoli ocenić w sposób wszechstronny aktualny stan techniczny wiaduktu drogowego, a który może stanowić realne zagrożenie dla komunikacji publicznej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.