II SA/Gl 1022/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/463/2023/10020/KS w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej p.o.ś.), w sprawie R. L. (dalej: strona, wnoszący sprzeciw), działającego jako G. z siedzibą w K., zobowiązał go do sporządzenia i przedłożenia Staroście [...] przeglądu ekologicznego dotyczącego eksploatacji instalacji do suszenia zboża i innych płodów rolnych. Termin przedłożenia przeglądu ekologicznego wyznaczono do dnia 31 lipca 2023 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że przesłankami do wszczęcia postępowania i sporządzenia przeglądu ekologicznego były skargi na uciążliwą działalność. Od powyższej decyzji R. L., działając przez pełnomocnika, wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO), zarzucając jej naruszenie art. 237 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji suszenia ziarna oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W wyniku wniesionego odwołania SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 24 maja 2023 r., znak: SKO.OŚ/41.9/463/2023/10020/KS, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia SKO wskazało m. in., że organ I instancji ograniczył się do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie i wyznaczeniu terminu dowodu z oględzin oraz poinformowania strony o zakończeniu postępowania. Większość materiału dowodowego została zgromadzona w ramach innych postępowań, jak również przez inne organy. Ponadto organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia dowodu z oględzin. Nowego terminu nie wyznaczono. Nie ustalił także, czy występuje negatywne oddziaływanie na środowisko, które uprawnia do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego. Dopuszczono się także innych uchybień wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie R. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 237 p.o.ś, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność zbadania zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji suszenia ziarna, podczas gdy nie zaistniały przesłanki zastosowania ww. przepisu i postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości; 3) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 4) art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak ewentualnego rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Strony. Wobec powyższego wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik argumentował, że z art. 237 p.o.ś. wynika, iż nałożenie obowiązku sporządzenia oraz przedstawienia przeglądu ekologicznego pozostawione jest uznaniu organu prowadzącego postępowanie, jednakże nie oznacza to dowolności. Taki właśnie przypadek dowolności zaistniał w przedmiotowej sprawie. Nie zostały spełnione przesłanki wydania przedmiotowej decyzji określone w ww. przepisie. Organ II instancji, wbrew dokonanym ustaleniom, nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stosownie do którego powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ niemożliwym jest nawiązanie materialnego stosunku prawnego, prowadzącego do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację organ II instancji, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Starosta ograniczył się do materiału dowodowego zgromadzonego w ramach innych postępowań, jak również przez inne organy. Odstąpił także od przeprowadzenia dowodu z oględzin. Decyzja powinna tymczasem uwzględniać aktualny stan faktyczny, a nie zaszłości. Wpływ na środowisko oraz ogólnie na otoczenie może być bowiem zmienny w czasie. W sprzeciwie zarzuca się naruszenie wielu różnych przepisów, podczas gdy Sąd może w tym trybie badać jedynie naruszenie art. 138 §2 k.p.a. Nawet strona podnosi "brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie", co tylko potwierdza zasadność decyzji organu II instancji. Z kolei zastosowanie art. 7a §1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie po wszechstronnym przeprowadzeniu postępowania, gdy stan faktyczny został ustalony i po dokonaniu jego subsumpcji "pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej", które nie dały się usunąć za pomocą ogólnych metod wykładni. Art. 237 p.o.ś. mówi o "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko", która daje uprawnienie do zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca jest więc sama "możliwość" wystąpienia naruszeń. Organ I instancji powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych, bowiem dopiero one pozwolą na ustosunkowanie się do meritum sprawy. Powtórzyć więc należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a. i nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić aktualny stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako nieuzasadniony w stopniu oczywistym, podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.