II SA/Gd 991/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 października 2025 r., nr SKO Gd/3520/25 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Stare Pole z dnia 24 czerwca 2024 r., nr RIF.6723.2.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 1.460 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. Spółka Akcyjna (dalej jako: P., skarżący) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 28 października 2025 r., SKO Gd/3520/25, uchylającą decyzję Wójta Gminy Stare Pole (dalej jako: Wójt) z 24 czerwca 2024 r., nr RIF.6723.2.2024 (pkt 1), umarzającą postępowanie organu I instancji w części dotyczącej R. L. (pkt 2) i zakazującą użytkownikowi wieczystemu działki nr [...], obręb S., gmina S.– Spółce P. – zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym (pkt 3). Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 lipca 2023 r. do Wójta wpłynęło pismo mieszkańców gminy S. informujące o rozpoczęciu prowadzenia na terenie działki nr [...], obręb S., gmina S., działalności polegającej na kruszeniu i składowaniu kruszywa. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Organ ustalił też, że dzierżawcą tej nieruchomości jest R. L. W związku z podjętymi przez organ wątpliwościami co do zgodności prowadzonej na działce działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu 24 kwietnia 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania, w piśmie z 13 maja 2024 r., pełnomocnik R. L. stanął na stanowisku, że sporny teren jest bocznicą kolejową, a więc nie jest obszarem kolejowym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako: "u.t.k.". Bocznica kolejowa służy do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej, zaś dzierżawca wykorzystuje rzeczoną bocznicę do dokonywania rozładunków materiałów przewożonych koleją zgodnie z jej przeznaczeniem. Pismem z 14 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego zajął stanowisko w sprawie uznając, że działka nr [...] posiada status terenu zamkniętego i stanowi obszar kolejowy. Do czasu utraty takiego statusu wykluczona jest możliwość ograniczenia sposobu korzystania z terenu przeznaczonego na cele związane z koleją. Pełnomocnik podkreślił nadzwyczajny charakter terenów zamkniętych i ich znaczenie ogólnonarodowe i wskazał, że to na skutek następczych działań w postaci budowy osiedla domków jednorodzinnych funkcja - jaką spełniają przedmiotowe obszary - jest pomijana, a wręcz uznawana za bezprawną w sytuacji, kiedy to czynności następcze - budowa domów jednorodzinnych, powinny być determinowane faktem występowania terenów zamkniętych i obszaru kolejowego, a nie odwrotnie. Zwrócono uwagę, że obszar przez lata był wykorzystywany w ten sam sposób - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wówczas, kiedy w okolicy powstało osiedle domków jednorodzinnych, uznano, że sposób korzystania nie odpowiada jego przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem pełnomocnika skarżącego, na nieruchomości znajduje się czynna bocznica kolejowa, z której korzysta najemca w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i zgodnie z jej przeznaczeniem. W piśmie z 17 czerwca 2024 r. pełnomocnik R. L. podkreślił, że na terenie nieruchomości nigdy nie była wykorzystywana kruszarka. Decyzją z 24 czerwca 2024 r. Wójt, działając na podstawie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", zobowiązał R. L. do niezwłocznego - nie później niż do dnia 31 lipca 2024 r. - przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb S., gmina S. Zdaniem organu I instancji prowadzona przez zobowiązanego działalność gospodarcza - polegająca na przeładunku, magazynowaniu, a także świadczeniu usług handlowych, jest bez wątpienia niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi Stare Pole i Krzyżanowo w gminie Stare Pole (uchwała nr XXVI11/213/2002 Rady Gminy Stare Pole z dnia 7 października 2002 r.; Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 25, poz. 263 z dnia 17 lutego 2003 r. – w skrócie MPZP) oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Stare Pole i Krzyżanowo w gminie Stare Pole (uchwała nr XX/144/2008 Rady Gminy Stare Pole z dnia 27 listopada 2008 r.; Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 30, poz. 598 z dnia 2 marca 2009 r. – w skrócie "zmiana MPZP"). Zgodnie z tymi regulacjami działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: 01-KK (MPZP) - teren komunikacji kolejowej, stacja kolejowa osobowo – towarowa; 2.05.KK/TZ (zmiana MPZP) - teren zamknięty. Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Pole (uchwała nr XXVII/205/2021 Rady Gminy Stare Pole z dnia 29 września 2021 r. – w skrócie STUDIUM), działka oznaczona jest symbolem KK - obszar kolejowy z linią kolejową nr [...] o znaczeniu państwowym i ze stacjami pasażerskimi. Ponadto działka została ujęta w decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, jako teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. W odwołaniu od tej decyzji R. L. zarzucił naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej "k.p.a.", poprzez brak jednoznacznego określenia obowiązku strony; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia obecnego sposobu wykorzystywania przez stronę z działki nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło organ pierwszej instancji do dowolnego, nie mającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenia, że strona na nieruchomości prowadzi działalność sprzeczną z obowiązującymi dla nieruchomości przepisami prawa; 3. art. 4 pkt. 8 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że bocznica kolejowa jest obszarem kolejowym w rozumieniu przepisów tej ustawy. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła też Spółka P., zarzucając naruszenie: art. 35a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i zobowiązanie R. L. (de facto najemcę użytkownika wieczystego P. S.A.) do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], podczas gdy przepis ten nie przewiduje możliwości zobowiązania przez organ do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a daje uprawnienie jedynie do zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem; organ nie jest też uprawniony do nakładania wskazanego obowiązku (sprzecznego z dyspozycją ustawy) na najemcę użytkownika wieczystego lecz wyłącznie w stosunku do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości; zaskarżona decyzja dotknięta jest więc wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.; zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji, poprzez skrajną dowolność w działaniu organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie i orzekanie poza podstawą prawną i poza granicami prawa, nakładając obowiązek, który nie został przewidziany przepisami prawa, na podmiot, który również nie został uwzględniony w katalogu odbiorców przedmiotowej normy prawnej; art. 2 ust 9 w zw. z art. 4 ust. 2a z dnia 17 maja 1989 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), dalej jako: "p.g.i.k.", w zw. z art. 4 pkt 8 i 10 u.t.k., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż przedmiotowa działka posiada status terenu zamkniętego i stanowi obszar kolejowy, a znajdująca się na przedmiotowej działce bocznica kolejowa jest drogą kolejową, służącą do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania się i włączania pojazdów kolejowych do ruchu sieci kolejowej i znajdują się na niej urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, co stanowi o wykorzystywaniu przedmiotowej działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; art. 10 k.p.a., obowiązującego organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania; art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału oceny czy udowodniono okoliczność prawidłowego zagospodarowania nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem miejscowym; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - co doprowadziło do błędnego uznania, że działka ewidencyjna nr [...] zagospodarowywana jest w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym; organ w sposób rażący naruszył też ustawowe prawo strony do czynnego udziału w sprawie poprzez rzeczywiste prowadzenie postępowania i gromadzenie materiału dowodowego znacznie przed oficjalnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z 15 maja 2025 r., nr SKO Gd/3727/24, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 35a u.p.z.p. nie przewiduje możliwości zobowiązania właściwego podmiotu do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania, wobec czego Wójt w sposób nieuprawniony zobowiązał R. L. do niezwłocznego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Ponadto art. 35a u.p.z.p. pozwala jedynie na ewentualne wydanie decyzji administracyjnej zakazującej zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wyłącznie wobec właściciela lub użytkownika wieczystego terenu. W konsekwencji możliwe jest wydanie w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnej wyłącznie wobec wieczystego użytkownika (o ile organ wykaże zagospodarowanie terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem). Zatem brak jest podstawy prawnej wydania przedmiotowej decyzji wobec innego podmiotu, który - co jest bezsporne - nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki. Na skutek rozpoznania sprzeciwu R. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 436/25, uchylił decyzję kasatoryjną Kolegium. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy zakwestionował w istocie jedynie naruszenie art. 35a u.p.z.p. które miało polegać na wadliwym określeniu stron postępowania administracyjnego, w tym także adresata zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis jest przepisem prawa materialnego, którego naruszenie nie umożliwia wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie uzasadnił też, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd wskazał więc, że jeżeli Kolegium w wyniku rozpoznania sprawy w toku postępowania odwoławczego dostrzegło wadliwość zaskarżonej decyzji polegającą na błędnym - w świetle art. 35a u.p.z.p. - określeniu adresata tej decyzji, winno - uchylając tą decyzję, orzec co do istoty sprawy, wskazując prawidłowo podmiot, którego dotyczy zakaz określony w tym przepisie. Natomiast uznanie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w sprawie obliguje organ odwoławczy /na podstawie art. 134 k.p.a./ do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Po ponownym rozpoznaniu wniesionych w sprawie odwołań Kolegium - decyzją z 28 października 2025 r.: uchyliło decyzję Wójta (pkt 1); umorzyło postępowanie organu I instancji w części dotyczącej R. L. (pkt 2 ); zakazało wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] – Spółce P. - zagospodarowania tej działki w sposób sprzeczny z obowiązujący planem miejscowym (pkt 3). W uzasadnieniu organ odwoławczy za zasadne uznał zarzuty Spółki P. w zakresie odnoszącym się do naruszenie art. 35a u.p.z.p. poprzez nieuprawnione zobowiązanie R. L. do niezwłocznego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, albowiem dyspozycja tego przepisu przewiduje wyłącznie zakaz zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Ponadto przepis ten pozwala jedynie na ewentualne wydanie decyzji administracyjnej zakazującej zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wyłącznie wobec właściciela lub użytkownika wieczystego terenu. Natomiast przedmiotowa działka, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, jest własnością Skarbu Państwa, zaś jej użytkowaniem wieczystym jest Spółka P.. W konsekwencji możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej wyłącznie wobec ww. wieczystego użytkownika. Natomiast R.L., nawet jako dzierżawca przedmiotowej nieruchomości, nie posiada uprawnień strony w rozumieniu art. 35a u.p.z.p., a jedynie status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem przedmiotowa decyzja dotyczy interesu prawnego i obowiązku odwołującego się. Dokonując zaś analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, że uchwały planistyczne odnoszące się do spornego terenu nie zawierają szczegółowych zapisów dotyczących zarówno zasad zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy, jak też zakazów dotyczących zagospodarowania. Natomiast jest w uchwale odesłanie do obowiązujących potrzeb i przepisów szczególnych. Ze względu na to, że sporna działka stanowi teren komunikacji kolejowej, stacji kolejowej osobowo-towarowej, a w części teren kolejowy zamknięty (przeznaczenie 02.05.KK/TZ/ o pow. 0.56 ha), takimi przepisami szczególnymi są przepisy u.t.k. Odnosząc się dalej do przepisów art. 4 pkt 8 i 10 u.t.k. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, a wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia są pozbawione podstaw prawnych. W przepisach tych w sposób pozytywny określono wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k. Wobec tego nie jest możliwe korzystanie z tego terenu poprzez prowadzenie na nim działalności gospodarczej wykonywanej przez osobę fizyczną na podstawie umowy dzierżawy zawartej z wieczystym użytkownikiem. Jeżeli więc to nie zarządca infrastruktury, ale inny podmiot prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą - magazynowanie, przeładunek i handel kamieniem, to nie sposób uznać, iż teren ten jest wykorzystywany w zgodzie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści akt postępowania wynika, że powyższa działalność gospodarcza obejmuje zarówno wskazany w uchwale teren zamknięty, jak i część terenu opisanego w uchwale jako 01-KK. Opisanie jako terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych oznacza w istocie zakaz wykorzystywania takiego obszaru na inne cele, przede wszystkim na prowadzenie przez osobę fizyczną, a nie przez zarządcę infrastruktury kolejowej, działalności gospodarczej. Co więcej, sama Spółka w swoim odwołaniu potwierdza, że na nieruchomości znajduje się czynna bocznica kolejowa, z której korzysta najemca w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto uprzednio na przedmiotowej działce prowadzono działalność związaną z prowadzeniem handlu węglem kamiennym i - zdaniem strony - nie stało to w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości. Jednakże, jak zauważyło Kolegium, przepis art. 35a u.p.z.p. wszedł w życie dopiero z dniem 24 września 2023 r. Jak wyjaśniło Kolegium, w oparciu o umowę dzierżawy z wieczystym użytkownikiem przedmiotowej działki ustalono, że R. L. prowadzi na jej części skład kruszywa oraz handluje nim. Działalność ta nie może zostać zrównana z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy, czyli czynnościami wykonywanymi zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym przez zarządcę infrastruktury, którym jest odwołujący się wieczysty użytkownik. Za niezasadny organ odwoławczy uznał też zarzut braku jednoznacznego określenia obowiązku strony, bowiem przepis art. 35a u.p.z.p. nie przewiduje innego rozstrzygnięcia niż te, które zostało w nim wskazane - zakaz zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Kolegium stwierdziło też, że decyzja organu I instancji została doręczona w sposób prawidłowy, na adres do korespondencji wskazany przez pełnomocnika wieczystego użytkowania. Pełnomocnik, przesyłając do organu I instancji wniosek z dnia 6 czerwca 2024 r. wraz z pełnomocnictwem, wskazał adres do doręczeń korespondencji P. Pismo to zostało przesłane z adresu mailowego pełnomocnika i podpisane profilem zaufanym. Odpowiedź organu na wniosek nie mogła być wysłana na zwykły adres mailowy i dlatego też została wysłana pełnomocnikowi poprzez ePUAP na skrytkę ww. Oddziału. W ten sam sposób odbywała się wymiana innej korespondencji w toku postępowania i również decyzja organu I instancji została w ten sam sposób doręczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka P. zarzuciła naruszenie: 1) art. 35a u.p.z.p., poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego zakazu zagospodarowania wskazanej nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, nie wskazując jednocześnie na czym sprzeczne korzystanie polega, de facto czego organ zakazuje, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2) art. 35a u.p.z.p. w zw. z MPZP oraz zmianą MPZP, poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego zakazu zagospodarowania wskazanej nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, powołując się na przepisy szczególne tj. przepisy ustawy o transporcie kolejowym, i upatrując owej sprzeczności właśnie w tych przepisach, a nie sprzeczności z planem miejscowym, o której wprost stanowi przywołany przepis będący podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 3) art. 4 pkt 10a u.t.k., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż poza definicją zarządcy infrastruktury (art. 4 pkt 7 u.t.k.), na którą powołuje się organ w swojej decyzji, istnieje w obrocie prawnym definicja użytkownika bocznicy kolejowej (art. 4 pkt 10a u.t.k.), na skutek czego organ II instancji błędnie przyjął, iż to nie zarządca infrastruktury, ale inny podmiot prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą - magazynowanie, przeładunek i handel kamieniem, w konsekwencji błędnie wywiódł, iż podmiot ten nie jest uprawniony do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w dotychczasowy sposób; 4) art. 2 ust. 9 w zw. z art. 4 ust. 2a p.g.i.k. w zw. z art. 4 pkt 8, 10 w zw. z pkt 10a u.t.k. /powtórzony zarzut odwołania/; 5) wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania w związku z art. 2 ust 9 i art. 4 ust. 2a p.g.i.k. w zw. z art. 4 pkt 8, 10 oraz 10a u.t.k., co doprowadziło do: niewywiązania się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przeprowadzenia w sposób wadliwy dowodów w toku postępowania; arbitralnych twierdzeń bez zbadania przesłanek przewidzianych we wskazanych przepisach prawa; niedokonania wszechstronnej analizy zebranych dowodów; nie odniesienia się do twierdzeń wskazanych przez stronę i wydania decyzji z ich pominięciem - co doprowadziło do błędnego uznania, że działka nr [...] zagospodarowywana jest w sposób sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi, tj. że przepisy (z czym stanowczo nie zgadza się skarżąca) nie pozwalają na korzystanie z tego terenu poprzez prowadzenie na nim działalności gospodarczej wykonywanie przez osobę fizyczną – R. L. - na podstawie umowy dzierżawy oraz całkowite pominięcie i niezweryfikowanie czy R. L. (dzierżawca) jest uprawniony do prowadzenia takiej działalności jako użytkownik bocznicy kolejowej; 6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35a u.p.z.p., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu prawnym podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, polegające na wskazaniu, że obie uchwały planistyczne nie zawierają szczegółowych zapisów dotyczących zarówno zasad zagospodarowania terenu oraz oznaczonego jako 01-KK, jak i jego części stanowiącej teren kolejowy zamknięty 02.05.KK/TZ/, a zawierają odesłanie do obowiązujących potrzeb i przepisów szczególnych, nie wskazując wprost o jakim odesłaniu mowa i która dyspozycja uchwały o tym stanowi; 7) art. 40 § 2 k.p.a.. poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi, a doręczenie owej decyzji bezpośrednio do strony postępowania na adres P. S.A. [...], podczas gdy wymiana korespondencji z już ustanowionym pełnomocnikiem w sprawie odbywała się za pośrednictwem platformy ePUAP, co stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że - ze względu na brak wskazania w decyzji na czym dokładnie polega sprzeczne z planem miejscowym korzystanie z nieruchomości, nie ma możliwości realizacji wydanej decyzji, a zatem jest ona dotknięta wadą nieważności. Ponadto organ de facto upatruje sprzeczności korzystania z nieruchomości nie w przepisach planu miejscowego, a ustawy o transporcie kolejowym, oraz bez poczynienia wyjaśnień arbitralnie uznaje, że prowadzona na działce działalność dzierżawcy nie wpisuje się w katalog tego, co może znajdować się na obszarze kolejowym, odwołując się przy tym do orzecznictwa w zakresie braku możliwości lokalizowania na obszarze kolejowym nośników reklamowych, zrównując posadowienie nośników reklamowych na obszarze kolejowym do prowadzonej działalności polegającej na transporcie kruszywa po bocznicy kolejowej, co nie ma w żadnym stopniu odzwierciedlenia w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, wykorzystywanie bocznicy jest ściśle związane z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie – teren komunikacji kolejowej, stacja kolejowa osobowo-towarowa. Organ nie badał również kwestii tego, czy dzierżawca jest "użytkownikiem bocznicy", zgodnie z art. 4 pkt 10a u.t.k. i tym samym jest podmiotem zarządzającym bocznicą. Tymczasem z wiedzy skarżącego wynika, że dzierżawca dysponuje obszerną dokumentacją przedłożoną do Urzędu Transportu Kolejowego, w tym świadectwem bezpieczeństwa, które to dokumenty min. determinują fakt bycia zarządcą bocznicy kolejowej. Natomiast, zgodnie z orzecznictwem, "użytkownik bocznicy" jest to osoba, która prowadzi na niej działalność w zakresie załadunku towarów. Organ II instancji, również bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, arbitralnie stwierdził, że prowadzona działalność przez dzierżawcę nie zapewnia zachowania szczególnego charakteru przedmiotowej nieruchomości w kontekście charakteru zastrzeżonego nieruchomości ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i oznacza w istocie zakaz wykorzystywania takiego obszaru na inne cele, przede wszystkim na prowadzenie przez osobę fizyczną, a nie przez zarządcę infrastruktury kolejowej, działalności gospodarczej. Jest to sprzeczne ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. o sygnaturze II NSKP 44/23, że uzyskanie świadectwa bezpieczeństwa użytkownika bocznicy kolejowej nie jest formą reglamentacji prowadzonej działalności, o których stanowi art. 494 § 2 k.s.h., lecz administracyjnym aktem o charakterze osobowym. Potwierdza on osobiste zapewnienie - przez konkretny podmiot - odpowiednich standardów bezpieczeństwa w zakresie użytkowania infrastruktury kolejowej. Wszystko powyższe skutkowało niewywiązaniem się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku zbadania przesłanek przewidzianych we wskazanych powyżej przepisach prawa, niedokonanie wszechstronnej analizy sprawy, nie odniesienie się do twierdzeń wskazanych przez stronę, wydania decyzji z ich pominięciem - co doprowadziło do błędnego uznania, że działka zagospodarowywana jest w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o transporcie kolejowym (a nie z obowiązującym planem miejscowym, jak stanowi przepis prawa materialnego), tj. że przepisy (z czym stanowczo nie zgadza się skarżący) nie pozwalają na korzystanie z tego terenu poprzez prowadzenie na nim działalności gospodarczej wykonywanej przez osobę fizyczną na podstawie umowy dzierżawy oraz całkowite pominięcie i nie zweryfikowanie czy dzierżawca jest uprawniony do prowadzenia takiej działalności jako użytkownik bocznicy kolejowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 2 stycznia 2026 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik, R. L., oświadczając, że popiera skargę. Uczestnik zgodził się, że Kolegium nie wskazało w sposób precyzyjny, na czym polega sprzeczność aktualnego zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym. W sentencji decyzji brak jest konkretnego określenia, jakie działania lub formy zagospodarowania są zakazane. Taka nieprecyzyjność narusza zasadę określoności decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i czyni decyzję niewykonalną. P. S.A. jako użytkownik wieczysty nie ma możliwości ustalenia, jakie konkretnie działania są zakazane, co uniemożliwia wykonanie decyzji i naraża na ryzyko odpowiedzialności za jej niewykonanie. Dalej uczestnik wskazał, że w planie miejscowym teren działki jest określony jako teren komunikacji kolejowej, stacja kolejowa osobowo-towarowa i choć uchwały planistyczne nie zawierają szczegółowych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy, odsyłają do obowiązujących potrzeb i przepisów szczególnych, a więc u.t.k. Natomiast na przedmiotowej nieruchomości znajduje się czynna bocznica kolejowa, z której uczestnik korzysta w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Działalność ta polega na przeładunku i magazynowaniu kruszywa oraz jego transporcie koleją. Kruszywo dostarczane jest na teren działki transportem kolejowym, następnie rozładowywane z wagonów kolejowych przy wykorzystaniu bocznicy kolejowej, magazynowane na terenie działki i sprzedawane odbiorcom. Cały proces przeładunku odbywa się z wykorzystaniem infrastruktury kolejowej znajdującej się na działce nr [...], co jest zgodne z definicją bocznicy kolejowej zawartą w art. 4 pkt 10 u.t.k. Uczestnik wyjaśnił też, że dzierżawi przedmiotową nieruchomość od P. S.A. na podstawie umowy zawartej na okres 10 lat i wykorzystuje znajdującą się na niej bocznicę kolejową do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przeładunku i magazynowaniu kruszywa oraz jego transporcie koleją. Działalność ta jest nierozerwalnie związana z funkcją bocznicy kolejowej. Ponadto dzierżawca bocznicy kolejowej, prowadzący działalność polegającą na załadunku i rozładunku towarów przewożonych koleją, jest użytkownikiem bocznicy kolejowej w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Tak więc wykorzystywanie bocznicy kolejowej do celów przeładunku i magazynowania kruszywa transportowanego koleją jest zgodne z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren komunikacji kolejowej, stacja kolejowa osobowo-towarowa. Stacja kolejowa osobowo-towarowa z definicji służy nie tylko przewozowi osób, ale również przewozowi rzeczy, co obejmuje działalność przeładunkową i magazynową związaną z obsługą transportu kolejowego. Prowadzona działalność realizuje podstawową funkcję stacji towarowej, jaką jest przeładunek towarów z transportu kolejowego oraz ich magazynowanie przed dalszą dystrybucją. Strona stanęła też na stanowisku, że na obszarze kolejowym mogą znajdować się budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do przewozu osób i rzeczy. Przewóz rzeczy obejmuje nie tylko sam transport kolejowy, ale również niezbędne czynności towarzyszące, takie jak załadunek, rozładunek i magazynowanie towarów. Bez możliwości wykonywania tych czynności bocznica kolejowa nie mogłaby realizować swojej podstawowej funkcji określonej w art. 4 pkt 10 u.t.k. Zdaniem uczestnika, organ odwoławczy nie zbadał też, w jaki sposób status terenu zamkniętego wpływa na dopuszczalny sposób jego zagospodarowania i czy prowadzona działalność jest zgodna z funkcją terenu zamkniętego o charakterze kolejowym. W ocenie uczestnika, prowadzenie działalności związanej z eksploatacją bocznicy kolejowej na terenie zamkniętym o charakterze kolejowym, jest zgodne z funkcją tego terenu określoną zarówno w planie miejscowym, jak i przepisach szczególnych regulujących funkcjonowanie infrastruktury kolejowej. Takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej zarzucono, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii urbanistycznej z dnia 24 kwietnia 2024 r., która stwierdzała, że wykorzystywanie przedmiotowego terenu na cele prowadzonej działalności dotyczącej składowania, magazynowania, przeładunku i handlu kamieniem i kruszywem oraz składowania i handlu węglem nie jest związane z funkcją tego obszaru określoną przepisami prawa. Opinia ta nie zawierała jednak szczegółowej analizy faktycznego sposobu wykorzystywania bocznicy kolejowej przez uczestnika, ani oceny, czy prowadzona działalność realizuje funkcję bocznicy kolejowej określoną w art. 4 pkt 10 u.t.k. Organ nie odniósł się też do wyjaśnień uczestnika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się czynna bocznica kolejowa, z której korzysta najemca w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i zgodnie z jej przeznaczeniem, a uprzednio na przedmiotowej działce prowadzono działalność związaną z prowadzeniem handlu węglem kamiennym i nie stało to w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości. Jeżeli wcześniejsze wykorzystywanie nieruchomości do prowadzenia działalności handlowej związanej z transportem kolejowym było uznawane za zgodne z przeznaczeniem terenu, to nie ma podstaw do uznania, że obecne wykorzystywanie nieruchomości do prowadzenia analogicznej działalności jest niezgodne z planem miejscowym. Zmiana stanowiska organu w tej kwestii nie może być uzasadniona wyłącznie faktem wybudowania w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie przeprowadziło postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego charakteru działalności prowadzonej przez uczestnika. Organy nie dopuściły też dowodów zmierzających do wykazania, że uczestnik jest użytkownikiem bocznicy kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 10a u.t.k. i prowadzi działalność w zakresie załadunku towarów zgodnie z przeznaczeniem bocznicy kolejowej. Takie zaniechanie dowodowe uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i doprowadziło do wydania decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym. Uczestnik zauważył też, że zaskarżona decyzja nie określa w sposób precyzyjny zakazanych form zagospodarowania terenu. W szczególności Kolegium nie wskazało, czy zakaz dotyczy całości działki nr [...] o powierzchni 7,0833 ha, czy tylko jej części stanowiącej teren zamknięty o powierzchni 0,56 ha. Organ odwoławczy nie określił również, jakie konkretnie działania lub formy zagospodarowania są zakazane. Taka nieprecyzyjność narusza zasadę określoności decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać dokładne określenie obowiązku strony. Ponadto, decyzja niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu. Spółka P., jako użytkownik wieczysty, nie ma możliwości ustalenia, jakie konkretnie działania są zakazane, co uniemożliwia wykonanie decyzji i naraża stronę na ryzyko odpowiedzialności za jej niewykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję Kolegium z 28 października 2025 r. Sąd uznał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zakres procesowych uchybień powoduje, że merytoryczna ocena zastosowania art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., byłaby przedwczesna, niemniej Sąd zważył, że chcąc zastosować tę regulację organ winien był w sposób konkretny określić zakres zakazu kierowanego do strony, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie zastosował sankcję z art. 35a u.p.z.p., bowiem zobowiązał R. L. do niezwłocznego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb S., gmina S. Tymczasem przepis ten umożliwia organowi wyłącznie orzeczenie - wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Możliwość przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości przewiduje natomiast art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który jednak nie miał zastosowania w sprawie. Wobec tego konieczne było sformułowanie decyzji zgodnie z możliwościami, jakie daje art. 35a u.p.z.p. Ponadto Kolegium uznało, że adresatem decyzji nie powinien być R. L., według organów - dzierżawca nieruchomości, lecz jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Zgodnie z pozyskanymi danymi, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki P. Wobec tego organ II instancji uznał, że to do użytkownika wieczystego powinien zostać skierowany zakaz w trybie art. 35a u.p.z.p. Zatem organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że decyzja wydawana na podstawie art. 35a u.p.z.p. winna mieć inną treść, niż orzekł Wójt, a ponadto jej adresatem powinien być nie dzierżawca, a użytkownik wieczysty nieruchomości. Mimo to, w ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające i zebrane dowody nie pozwalały na stwierdzenie, że prowadzona na działce działalność stanowi o zagospodarowaniu nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie uzasadniały na tym etapie zastosowania art. 35a u.p.z.p. Należy bowiem zauważyć, że oba organy uznały, iż prowadzona na działce przez dzierżawcę działalność gospodarcza – magazynowanie, przeładunek i handel kamieniem, pozostaje w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Stare Pole i Krzyżanowo w gminie Stare Pole (uchwała nr XXVIII/213/2002 Rady Gminy Stare Pole z dnia 7 października 2002 r.; Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 25, poz. 263 z dnia 17 lutego 2003 r.; w skrócie MPZP) oraz jego zmiany uchwałą nr XX/144/2008 Rady Gminy Stare Pole z dnia 27 listopada 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 30, poz. 598 z dnia 2 marca 2009 r.; w skrócie "zmiana MPZP"). Zgodnie z tymi regulacjami działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: 01-KK (MPZP) - teren komunikacji kolejowej, stacja kolejowa osobowo – towarowa; 2.05.KK/TZ (zmiana MPZP) - teren zamknięty. Z kolei zgodnie z ewidencją gruntów działka, która ma powierzchnię 7.0833 ha, w części o powierzchni 0,56 ha stanowi tereny kolejowe zamknięte. Jest ona także ujęta w decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe; nieruchomość, jako teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Dzierżawca i skarżący podnosili, że na działce prowadzony jest przeładunek kamienia, który jest dostarczany na działkę koleją, i handel. Kwestionowano przede wszystkim podnoszone przez sąsiadów zarzuty, że na działce dochodzi do kruszenia kamienia. Wobec tego, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym, jak i merytorycznym. Realizacji zasady obiektywnej służy obowiązek organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co wprost wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy jak i wszelkie sprzeczności w materiale dowodowym powinny zostać przez organ wyjaśnione, gdyż w myśl art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wszystko to służy temu, aby dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa i nałożyć na stronę właściwie określony obowiązek lub przyznać jej określone prawa. Tak więc w rozważanym wypadku kluczowe dla zastosowania art. 35a u.p.z.p. było ustalenie, jaka działalność jest prowadzona na działce, czy jest to kruszenie, składowanie, przetwarzanie lub sortowanie kruszywa (jak twierdzili mieszkańcy sąsiednich nieruchomości w piśmie z 28 lipca 2023 r.), czy może przeładunek, i magazynowanie kamienia i handel nim, a może jeszcze inna działalność. Aby bowiem dokonać oceny, czy sposób zagospodarowania nieruchomości jest sprzeczny z prawem miejscowym, konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, jaki ten sposób zagospodarowania jest, a tego w sposób nie budzący wątpliwości nie ustalono. W ciągu trwającego półtorej roku postępowania żaden z organów nie dokonał oględzin tej nieruchomości, aby w sposób nie budzący wątpliwość stwierdzić co się na niej znajduje i jak działalność jest na niej prowadzona. Co więcej, w rozważanym wypadku należało uwzględnić, że – jak ustaliły organy, zgodnie z MPZP – jego zamianą, działka w części stanowi teren komunikacji kolejowej oraz stacji kolejowej osobowo-towarowej, a w części teren kolejowy zamknięty, zatem konieczne było ustalenie również, na której z tych części (czy na obu) prowadzona jest działalność i jaka, bowiem tereny zamknięte to szczególne tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 2 ust. 9 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2024 r., poz. 1151). Powyższe przeznaczenie ma wpływ na dalsze ustalenie, czy dany sposób zagospodarowania działki jest zgodny z planem miejscowym, bowiem inaczej będzie wyglądała ocena, co jest dozwolone i niesprzeczne z przeznaczeniem w odniesieniu do terenu kolejowego, a inaczej w odniesieniu do terenu zamkniętego zastrzeżonego na obronność i bezpieczeństwo państwa. Tak więc, wobec sprzecznych oświadczeń w zakresie tego, co dzieje się na działce oraz braku ustalenia, która część działki stanowi teren zamknięty, a która kolejowy, i na której części prowadzona jest jaka działalność, zasadne było podjęcie przez organ czynności wyjaśniających, w szczególności przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości. Powyższe pozwoliłoby przede wszystkim ustalić, wobec zarzutów właścicieli działek sąsiednich, czy na działce prowadzoną jest działalność związana z kruszeniem kruszywa, bowiem w tym wypadku moglibyśmy mieć do czynienia z działalnością przetwórstwa. Sąd zauważa też, że swoje ustalenia o tym, że na części działki prowadzony jest skład kruszywa oraz handel nim, organy oparły na treści umowie dzierżawy zawartej między Spółką P. a R. L. Tymczasem umowy takiej nie ma w aktach, co oznacza, że organy oparły kluczowe ustalenia na dowodzie, który nie został włączony do materiału sprawy i nie było możliwe odniesienie się do tego dowodu przez strony, a także zbadanie go przez Sąd. Odnośnie zaś treści planu miejscowego, zdaniem Sądu, analizując jego zapisy w odniesieniu do przedmiotowej działki należało najpierw ustalić jaka część działki objęta jest jakimi zapisami, a następnie ustalić co na każdej z tych części się odbywa. Potem należało przeanalizować zapisy planu miejscowego i jego zmiany dla tych konkretnych części działki, a przy tej analizie organy winny mieć na uwadze również przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 124 ze zm.), dalej jako: "u.t.k.", do których odwoływał się plan miejscowy. Należało także ustalić, czy do terenu zamkniętego, który – jak wskazywały organy, jest na części działki, zastosowanie będą mieć jakieś wymogi szczególne, bowiem również one mogą mieć znaczenie przy ocenie zgodności aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym. Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie, w tym co do: rodzaju działalności prowadzonej na działce; części, na której jest ona prowadzona; ewentualnych wymogów co do terenu kolejowego zamkniętego przewidzianego w planie wynikających z przepisach szczególnych, do których plan się odwołuje, pozwoliłoby organom na dokonanie pełnej oceny, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej działki jest zgodny z planem, czy też zasadne jest zastosowanie w tym wypadku art. 35a u.p.z.p. Ponadto, prawidłowe ustalenie sposobu zagospodarowania działki będzie miało też wpływ na treść zakazu orzekanego decyzją w trybie art. 35a u.p.z.p. Zdaniem Sądu, ze względu na to, że zastosowanie wobec właściciela lub użytkowania wieczystego art. 35a u.p.z.p. stanowi ograniczenie prawa własności, poprzez uniemożliwienie prowadzenia pewnych działań na stanowiącej jego własność nieruchomości, zakaz musi być konkretny. Zatem organ w pierwszej kolejności musi ustalić, jaki jest sposób zagospodarowani nieruchomości, a następnie – po stwierdzeniu jego sprzeczności z planem – zakazać tego konkretnego sposobu zagospodarowania. Sformułowanie "zakazać [...] zagospodarowania wskazanej nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym" nie jest /zdaniem Sądu/ wystarczające (konkretne), gdyż nie wiadomo czego w istocie organ stronie zabrania, jakiego działania lub jakich konkretnie działań właściciel lub użytkownik wieczysty nie może na nieruchomości wykonywać. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ograniczenia prawa własności muszą wynikać wprost z przepisów prawa (powszechnego lub lokalnego), i w tej sprawie wynikają, lecz nie mogą być stosowane rozszerzająco. Przedmiotowy zakaz niewątpliwie prowadzi do ograniczenia wykonywania prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego), zatem jego adresat powinien być ograniczony w tych prawach tylko w takim zakresie, jaki odpowiada dyspozycji art. 35a u.p.z.p. Dodatkowo należy wskazać, że każdy obowiązek (zakaz) nakładany decyzją administracyjną musi nadawać się do egzekucji, zatem również z tego względu treść decyzji powinna być precyzyjna. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W ocenie Sądu niewątpliwie tego warunku nie spełnia rozstrzygnięcie organu II instancji bowiem nie wynika z niego jakich konkretnie działań, uznanych przez organ za zagospodarowywanie nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, Kolegium zabrania. Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie administracyjne, zarówno na etapie I, jak i II instancji, w sposób istotny naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie rodzaju działalności prowadzonej na działce. W tej kwestii oparto się na oświadczeniach stron postępowania i przedstawionych przez nie dokumentach (w tym opinii urbanistycznej), których jednak nie poddano weryfikacji np. poprzez wizję w terenie. Tymczasem dopiero oględziny przedmiotowej nieruchomości odpowiedziałyby na pytanie jaka konkretnie działalność i na jakich jej częściach jest wykonywana. Co więcej, ustalenie przez Kolegium rodzaju działalności zostało poczynione w oparciu o dowód (umowę dzierżawy), której nie włączono do akt sprawy, wobec czego nie jest możliwa kontrola prawidłowości wniosków organu. Brak natomiast jednoznacznego, szczegółowego określenia rodzaju działalności prowadzonej na działce uniemożliwiało właściwą ocenę, czy taki sposób zagospodarowania jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnym organy co najmniej przedwcześnie, bez właściwego oparcia w stanie faktycznym, zastosowały art. 35a u.p.z.p, a dodatkowo rozstrzygnięcie organu II instancji było nieprecyzyjne i w istocie nie nadawało się do egzekucji. Tak więc, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy związane będą oceną prawną dokonaną w niniejszym wyroku. W szczególności konieczne będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego dotyczącego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a w tym zakresie przede wszystkim dokonanie oględzin działki. Dopiero ustalenie tych kwestii pozwoli organowi na dalszą ocenę, czy taki stan zagospodarowania nieruchomości jest zgodny czy też sprzeczny z zapisami MPZP i jego zmiany, a zatem czy w sprawie należy zastosować art. 35a u.p.z.p. Stosując zaś tę regulację i nakładając na adresata decyzji (zgodnie z treścią art. 35a u.p.z.p. może być nim jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości) zakaz zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z planem miejscowym, organ winien mieć na uwadze, aby zakaz ten jak najbardziej skonkretyzować, tj. wprost określić, jakiego sposobu zagospodarowywania nieruchomości użytkownik wieczysty ma zaprzestać i ewentualnie na jakiej jej części.