II SA/Gd 978/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Ż. i H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2025 r. nr SKO Gd/545/25 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących G. Ż. i H. Ż. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

G. Ż. i H. Ż. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 31 stycznia 2022 r. Wójt Gminy K. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb Ż., gmina K., której właścicielami są G. Ż. i H. Ż. (dalej jako: "strony", "właściciele działki", "skarżący"). Następnie, decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., organ I instancji nakazał właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] obręb Ż., gmina K., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Ż., gmina K., uchwalonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. uchwałą Rady Gminy K. nr XXVI/259/2020 (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2020 r., poz. 4146; dalej jako: "m.p.z.p.", "Plan") i zaprzestanie prowadzenia na tej działce działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych z jednoczesnym usunięciem z jej otwartej przestrzeni wszelkich składowanych tam towarów objętych tą działalnością, a także usunięciem z terenu działki samochodów służących do prowadzenia tej działalności oraz wszelkich nośników jej reklamy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 501/23, Wojewódzki Sąd Admiracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt, decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r., nakazał małżonkom G. i H. Ż. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], obręb Ż. tj. przywrócenie na działce produkcji rolniczej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miało ono polegać na: usunięciu obcego materiału do pierwszej warstwy gruntu rodzimego, nawiezionego na teren działki w celu wykonania wyniesienia służącego jako plac w północnej części działki i dojazdu do tego placu, wiodącego od południa wzdłuż jej zachodniej granicy; obszar usunięcia wskazano w załączniku graficznym nr 1 do decyzji oraz usunięciu materiału syntetycznego zlokalizowanego przy brzegu rzeki P. w północnej części działki, tzw. "sztucznej trawy" - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 września 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") Kolegium wskazało, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż działka nr [...] obręb Ż. gmina K. stanowi własność G. i H. Ż. Z ustaleń obowiązującego dla fragmentu wsi Ż. gmina K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest ona zlokalizowana na terenie oznaczonym w części planu symbolem 25-R z przeznaczeniem terenu "tereny rolnicze", w części symbolem 18-ZL z przeznaczeniem terenu - "lasy" i w części oznaczonym symbolem 10-ZL/ZZ z przeznaczeniem terenu: "lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią". Z przepisów szczegółowych planu wynika, że teren oznaczony symbolem 25-R jest terenem o przeznaczeniu rolniczym, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a powierzchnia biologicznie czynna wynosi 100%. Na terenach oznaczonych symbolem 10-ZL/ZZ i 18-ZL określono przeznaczenie odpowiednio jako: lasy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i lasy, gdzie również obowiązuje zakaz zabudowy. Na terenach oznaczonych symbolem 25-R jak i 10-ZL/ZZ oraz 18-ZL dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej niewymagającej zmiany przeznaczenia terenu oraz modernizację i przebudowę urządzeń i obiektów ochrony przeciwpowodziowych. Zgodnie z § 19 ustaleń ogólnych m.p.z.p. na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu bez prawa lokalizacji nowej zabudowy niezgodnej z planem. Plan dopuszcza możliwość lokalizacji urządzeń turystycznych jedynie na terenie 25-R w miejscu wskazanym na rysunku planu (§ 24 pkt. 1c) oraz na terenie 07-ZL (§ 26 pkt. 1a). W ocenie organu w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. w związku z czym nakazał właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb Ż. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie zauważył, że przepisy planu nie przewidują na wskazanym terenie lokalizacji urządzeń turystycznych przez które, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. rozumieć należy: parkingi, pola biwakowe, wieże widokowe, kładki, szlaki turystyczne, ścieżki dydaktyczne i miejsca widokowe. Ponadto, teren dz. nr [...], obręb Ż. zlokalizowany jest poza obszarem m.p.z.p. (tj. rejon "Ł." i "Ł.1.") dopuszczającym możliwość usytuowania przystani kajakowej wraz z obiektami służącymi do jej obsługi. Organ II instancji uznał także za udowodniony ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie dokonanych zamian w zagospodarowaniu terenu. Odnosząc się do kwestii związanej z twierdzeniem stron o "jedynie nieodpłatnym udostępnieniu działki w celu dostępu do brzegu rzeki oraz tymczasowym charakterem prowadzonej działalności" Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że na przestrzeni lat 2022-2024 rokrocznie w okresie od ok. 1 maja do około 30 września (w zależności od warunków pogodowych) działka wykorzystywana była do prowadzenia zorganizowanej działalności gospodarczej przez firmę "P.". Na portalach społecznościowych tj. Facebook czy Instagram funkcjonują konta pod nazwą: [...] lub [...], [...], [...] gdzie za pomocą tzw. pinezki lokalizacyjnej (lokalizacja określona na podstawie współrzędnych geograficznych) na mapach google wskazana jest przystań startowa zlokalizowana na dz. nr [...] obr. Ż. Kolegium podzieliło stanowisko organu I Instancji, że w sytuacji, gdy wskazana działalność gospodarcza prowadzona jest cyklicznie w sezonie od około 1 maja do około 30 września to uznać należy, że charakter tak prowadzonej działalności ma stały, a nie jednorazowy wymiar. W konkluzjach stwierdzono, że wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w sposób wyczerpujący i przekonywujący wykazały, że na działce nr [...] obręb Ż. gmina K. nastąpiła samowolna zmiana zagospodarowania terenu z terenu o przeznaczeniu głównie rolnym na teren o funkcji innej niż rolnicza i leśna, polegającej na działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie organizacji spływów kajakowych, stanowiąca podstawę do zastosowania trybu przewidzianego przepisem art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego, skutkujące nieważnością postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej w zakresie w jakim zobowiązuje do usunięcia obcego materiału do pierwszej warstwy gruntu rodzimego, nawiezionego na teren działki nr [...] obręb Ż. w celu wykonania wyniesienia służącego jako plac w północnej części działki i dojazdu do tego placu, wiodącego od południa wzdłuż jej zachodniej granicy; obszar usunięcia wskazano w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji. Zarzucili ponadto naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik w sprawie, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób niepełny i nierzetelny, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja narusza także art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, jakoby tablice i banery reklamowe oraz wpis w CEiDG przesądzał o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie organizacji spływów kajakowych na działce nr [...], a także ustalenie, że opinia biegłego wydana w toku poprzedniego postępowania stanowiła potwierdzenie, że osoby sfotografowane na zdjęciu wykonanym na potrzeby opinii były klientami oczekującymi na spływ. Końcowo skarżący wskazali na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku ustalenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 18 grudnia 2024 r. nakazującą skarżącym, jako właścicielom dz. nr [...] obręb Ż. gmina K., przywrócenie na terenie nieruchomości poprzedniego stanu zagospodarowania. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż te, które w niej podniesiono. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa ta była już raz przedmiotem kontroli w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 501/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. Ż. i H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 marca 2023 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd zarzucił organom obu instancji nieprecyzyjne określenie obowiązków nakładanych na stronę, brak ustalenia zagospodarowania terenu przez dokonaną zmianą i zestawienia z dokonaną zmianą, jej tymczasowość, brak dokładnego opisu oraz usystematyzowania dokumentów znajdujących się aktach sprawy. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w oparciu o wyczerpująco przeprowadzone postępowanie, precyzyjne ustalenie stanu poprzedniego i aktualnego sposobu zagospodarowania na terenie przedmiotowej działki, dokonanie własnych ustaleń odnośnie charakteru prowadzonej na terenie przedmiotowej działki działalności gospodarczej w zakresie organizacji spływów kajakowych, a także ustalenie, czy nawiezienie ziemi na teren nieruchomości skarżących spowodowało, że doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest częściowo na terenie oznaczonym w Planie symbolem 25-R "Tereny rolnicze", częściowo na terenie oznaczonym symbolem 18-ZL z przeznaczeniem terenu "Lasy" oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem 10-ZL/ZZ "Lasy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią". Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 25-R (§ 24) przeznaczenie terenu określono jako tereny rolnicze, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy (§ 24 pkt 5 lit. a), zaś powierzchnia biologicznie czynna wynosi 100 % (§ 24 pkt 2 lit. a). Na terenach oznaczonych symbolem 10-ZL/ZZ i 18-ZL określono przeznaczenie odpowiednio jako lasy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i lasy, gdzie również obowiązuje zakaz zabudowy. Na terenach oznaczonych symbolem 25-R jak i 10-ZL/ZZ oraz 18-ZL dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej niewymagającej zmiany przeznaczenia terenu oraz modernizację i przebudowę urządzeń i obiektów ochrony przeciwpowodziowych. Zgodnie z § 19 ustaleń ogólnych Planu na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu bez prawa lokalizacji nowej zabudowy niezgodnej z planem. Przepisy Planu dopuszczają możliwość lokalizacji urządzeń turystycznych jedynie na terenie 25-R w miejscu wskazanym na rysunku planu (§ 24 pkt. 1c) oraz na terenie 07-ZL (§ 26 pkt. 1a). Miejsca z dopuszczeniem wskazanego zagospodarowania nie obejmują jednak swoim zasięgiem terenu działki nr [...], obręb Ż. Organy ustaliły, że zmiany zagospodarowania terenu na terenie działki nr [...] polegające na wykonaniu utwardzonego placu przy brzegu rzeki, wykonaniu nasypu, wydzieleniu miejsca do parkowania samochodów i wykonaniu miejsca do wodowania kajaków nastąpiły na przełomie lat 2021/2022. Wcześniej, w okresie od około 2007 r. do 2010 r. przedmiotowy teren był użytkowany rolniczo (łąki, pastwiska), a następnie, w okresie od 2010 r. do około stycznia 2021 r., działka zarastała stopniowo samosiejkami pochodzącymi z drzewostanu nadrzecznego. Przeprowadzone przez organ kontrole potwierdziły ponadto, że teren przedmiotowej działki został częściowo utwardzony. Od południowej części działki wzdłuż jej zachodniej granicy wykonano wyniesienie utwardzone kruszywem, żwirem stanowiącym dojście i dojazd utwardzony do brzegu rzeki. W północnej części przedmiotowej działki, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki P., wykonano natomiast plac utwardzony kruszywem i żwirem. Teren przy wjeździe na działkę utwardzono materiałami tj.: żwirem, kamieniami, cegłami i gruzem. Od strony południowej częściowo posadowiono ogrodzenie w postaci słupków drewnianych połączonych liną, zamontowano też tzw. pastucha elektrycznego. Ustalono także, że w okresie od 2022 r. do 2024 r. rokrocznie w terminie od ok. 1 maja do ok. 30 września teren działki był wykorzystywany do prowadzenia zorganizowanej działalności gospodarczej, prowadzonej przez firmę "P.", co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołów kontroli przeprowadzanej przez pracowników Urzędu Gminy w K. oraz w mediach społecznościowych. Ustalono również, że prowadzona na terenie działki nr [...] działalność gospodarcza polegająca na obsłudze spływów kajakowych ma charakter stały, powtarzający się cyklicznie (rokrocznie w okresie od około 1 maja do około 30 września), a nie jednorazowy, trwający do roku czasu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, przekazanym do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzą na skargę. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które zasadnie oceniły, że zagospodarowanie przedmiotowej działki pod prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania spływów kajakowych stanowi samowolną zmianę sposobu jej użytkowania. Wykorzystując bowiem teren działki [...] pod organizację i obsługę spływów kajakowych, dokonując również zmian w zagospodarowaniu działki poprzez wykonanie wyniesienie utwardzonego kruszywem i żwirem stanowiącym dojście i dojazd utwardzony do brzegu rzeki, wykonanie w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki utwardzonego kruszywem żwirem placu, a także utwardzenie terenu przy wjeździe na działkę, skarżący dokonali samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie Sądu, czy skarżący prowadzą tą działalność samodzielnie czy też udostępniają nieruchomość – jak wskazywali – "grzecznościowo" synowi. Za to co dzieje się na nieruchomości odpowiada, co do zasady, właściciel i to on powinien ponosić konsekwencje działań niezgodnych z prawem. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności art. 59 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie Sądu, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a ze względu na to, że jest przepisem, nakładającym na obywatela/podmioty prawa obowiązki to organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on wprost nie reguluje. To stanowisko Sądu wymaga jednak wyjaśnienia, bowiem dopuszczalność zastosowania ww. przepisu w odniesieniu do terenów objętych planem miejscowym była i jest sporna w orzecznictwie. I tak, według jednego ze stanowisk przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mogą mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucji RP"), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2024 r., sygn. II OSK 2663/21 i wskazane tam orzeczenia). Podnoszony jest też argument, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. należy sięgnąć nie tylko do konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ale również zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i dlatego należy przyjąć, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob.: wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08). Według innego poglądu przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część artykułu regulującego kompleksowo jedynie kwestie dotyczące warunków zabudowy. Żaden z przepisów tego artykułu nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do planu miejscowego, umożliwiającego jego odpowiednie zastosowanie. W u.p.z.p. nie ma też żadnego innego przepisu, który dopuszczałby odpowiednie stosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym. Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym kontekście podkreśla się, że konsekwencją obowiązywania konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) jest zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej, który nakłada na nie obowiązek wykazania istnienia ustawowej normy prawnej upoważniającej je do władczego działania wobec jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w innego rodzaju sprawach zwracał uwagę, że zakaz ten obejmuje także zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych, czego konsekwencją jest konieczność ścisłego i literalnego interpretowania takich przepisów, oraz zaznaczał zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Za "ścisłą i literalną" trudno jest natomiast uznać wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która prowadzi do wniosku, że sankcje w nim określone mogą być stosowane także w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny jest niewątpliwie rozszerzeniem treści przepisu prawa i tym samym narusza on zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Wobec tego, skoro przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a jest przepisem szczególnym, nakładającym na obywatela nowe obowiązki, zatem organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on nie reguluje. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania nakładania na obywateli obowiązków nie wynikających z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2025 r., sygn. II SA/Gd 401/25 oraz glosa krytyczna J. Dorosza – Kruczyńskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2345/18, OwSS 2024/1/103-114). W ocenie Sądu orzekającego, pogląd o dopuszczalności zastosowania art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek zawsze budził wątpliwości, niewątpliwie obecnie stracił na aktualności wobec zmiany stanu prawnego. Aktualnie brak jest argumentów prawnych, podnoszonych w pierwszym z zaprezentowanych stanowisk orzecznictwa, by odpowiednio stosować art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów objętych planami miejscowymi. Zwrócić bowiem należy uwagę na nowelizację u.p.z.p. wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: "ustawa zmieniająca"), która dodała do u.p.z.p. art. 35a (vide: art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej). Wprowadzony przepis stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Z uwagi na brak co do tej zmiany przepisów przejściowych, zgodnie z art. 78 ustawy zmieniającej, przepis ten zaczął obowiązywać od 24 września 2023 r. Ustawodawca dostrzegł zatem problem braku wyraźnej podstawy prawnej do zakazywania przez organy administracji zagospodarowywania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie zatem już bez wątpliwości przyjąć należy, że w odniesieniu do terenów, dla których obowiązują przepisy prawa miejscowego określające przeznaczenie terenu, w sytuacji ich zagospodarowania sprzecznego z nimi – zastosowanie powinien znaleźć art. 35a u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2026 r., II SA/Gd 69/26). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie mogły orzekać na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., lecz powinny były dokonać analizy podstaw prowadzenia postępowania na podstawie art. 35a tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu 24 września 2023 r. skarżący byli już właścicielami działki nr [...] Wskazać w tym miejscu należy, powołując się na aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1082/25, że znowelizowany w dniu 7 lipca 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i wprowadzony w wyniku nowelizacji art. 35a u.p.z.p. mają zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, niezależnie czy zostały wszczęte przed czy po 24 września 2023 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p.). Wynika to z analizy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, który odnosi się tylko do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do postępowań sanacyjnych. Niedostrzeżenie przez organy powyższej nowelizacji u.p.z.p., w wyniku której dodano art. 35a u.p.z.p., w konsekwencji doprowadziło do wydania w kontrolowanej sprawie decyzji w oparciu o nieadekwatną podstawę prawną. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Wprawdzie zarówno art. 35a jak i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczą samowoli urbanistycznej, jednakże inne są konsekwencje ich zastosowania. Cel regulacji prawnej z art. 35a u.p.z.p. jest zbliżony do wynikającego z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który dotyczy konsekwencji określonej w przepisie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 35a u.p.z.p. ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w podobną kompetencję, jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) zmienia zagospodarowanie w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję administracyjną o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje natomiast dwie możliwości władczego działania administracji w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, są to: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, albo nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wprowadzona regulacja art. 35a ustawy stanowi zatem uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a u.p.z.p., w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a u.p.z.p. jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń postanowień planu miejscowego i związanego z tym zakazu zagospodarowania w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Reasumując, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 59 ust. 3 i 35a u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p. skutkującą jego zastosowaniem w sprawie, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano, od 24 września 2023 r. obowiązuje wyraźna norma prawna, umożliwiająca nałożenie na obywatela obowiązku prawnego związanego ze zmianą zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym i to ona powinna stanowić podstawę prawną decyzji w niniejszej sprawie, jeśli zachodzą przesłanki do jej zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.). Dotyczy to przede wszystkim oceny zebranego materiału dowodowego na podstawie art. 35a u.p.z.p. pod kątem ewentualnego zastosowania, wynikającego z niego zakazu. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.