II SA/Gd 970/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. i A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 września 2025 r., nr WOP.7722.113.2025.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) postanowieniem z 21 maja 2025 r. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej, parterowego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,25 m x 4,5 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. W pkt. 2. postanowienia organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z zebranych materiałów dowodowych wynika, że Skarżący posadowili we wrześniu 2017 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] tymczasowy obiekt budowlany – przyczepę kempingową, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,25 m x 4,5 m. Dalej organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce od września 2017 r. do chwili obecnej, to jest zdecydowanie dłużej niż 180 dni, co powoduje, że jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) postanowieniem z 30 września 2025 r. uchylił wskazane wyżej postanowienie PINB w zakresie pkt. 2. i poinformował inwestorów jak i pozostałych współwłaścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowli tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy kempingowej) o wymiarach 2,25 m x 4,5 m, w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia ostatecznego czyli od 30 września 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził między innymi, że przyczepa kempingowa służąca do zaspokajania celów rekreacyjno–wypoczynkowych, stojąca w jednym miejscu, stanowi w istocie obiekt budowlany, a nie pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przy kwalifikowaniu danego obiektu budowlanego abstrahować od jego rzeczywistej funkcji. W sytuacji, gdy w ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wykonane roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, tak jak w niniejszej sprawie, weryfikacji podlega nie dokumentacja, ale pewien stan faktycznie istniejący będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Zadaniem organu jest zbadanie, czy ten stan rzeczy jest dopuszczalny prawnie. Zdaniem WINB, zgodnie z prawem obowiązującym w dacie posadowienia przyczepy, jej posadowienie w konkretnym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jej przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w tym okresie wymagało pozwolenia na budowę. We wniesionej przez panią W. G. i Pana A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze, na postanowienie WINB z 30 października 2025 r., zarzucono: obrazę art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że posadowiona na terenie działki [...], w części oznaczonej na mapie jako nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., przyczepa kempingowa - obiekt nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 2,25 m x 4,5 m, znajdujący się na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., wymaga zgłoszenia budowy, w sytuacji gdy przedmiotowa konstrukcja nie może być uznana jako tymczasowy obiekt budowlany, a tym samym do posadowienia tego obiektu nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia, ani uzyskanie pozwolenia na budowę; obrazę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji, w której w zaistniałej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania przedmiotowego postanowienia. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zawiera podstaw skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z 30 września 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, dotyczących tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,25 m x 4,50 m, posadowionego na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej nr [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym O., w Gminie W. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego, norm Prawa budowlanego do przyczepy kampingowej. Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół przeprowadzonych w sprawie oględzin, rację w tej mierze należało przyznać WINB. Organ zasadnie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Co więcej, budowla ta, stanowi jednocześnie tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak wynika z treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. barakowozy, obiekty kontenerowe), jednakże redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, jak np. przyczep kempingowych czy tzw. domków holenderskich, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r. II OSK 39/12). Wyjaśnić należy, że przyczepa kempingowa, co do zasady jest pojazdem mechanicznym niemającym własnego napędu, więc ciągniętym przez inny pojazd mechaniczny. W celu poruszania się po drogach pojazd taki winien spełniać stosowne wymogi wynikające z przepisów. Oczywiste są również podstawowe funkcje przyczep kempingowych związane z odpoczynkiem czy rekreacją ludzi. Niemniej jednak w sytuacji, w której pojazd taki zostaje "unieruchomiony" w jednym miejscu na dłużej należy przeanalizować powód takiego zdarzenia. Jeżeli bowiem pojazd taki zostanie zgodnie z wolą właściciela zaparkowany na jego działce i pozostaje nieużytkowany (np. przez okres jesienno-zimowy), wówczas nadal mamy do czynienia z pojazdem mechanicznym. Jednakże, jeżeli taki pojazd zostanie "uziemiony" na działce, a więc w sposób przemyślany i celowy osadzony na gruncie tak, by nie mógł się przemieszczać (był stabilny - bez względu na to, czy właściciel zdemontuje koła czy też nie) i służy od wielu lat celom rekreacyjnym - wówczas nie ma wątpliwości, że obiekt taki nie pełni funkcji pojazdu mechanicznego, lecz funkcję rekreacji indywidualnej. W niniejszej sprawie ustalona przez organy nadzoru budowlanego funkcji spornej przyczepy nie była kwestionowana. Zebrana natomiast dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że przyczepa jest elementem zagospodarowania działki i to od września 2017 r. (zob. pismo pełnomocnika Skarżących z 27 czerwca 2024 r., k. 9 akt PINB). Dodatkowo podzielić należy pogląd, że fakt, iż określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyrok z NSA z 5 maja 2022 r. II OSK 1247/19). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że posadowienie przyczepy kempingowej w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli (czy też osób trzecich) na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego obwiązującego w dacie posadowienia spornej przyczepy na działce, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym a contrario, budowa z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej – a więc posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jego przeniesienia w okresie 180 dni lub rozbiórki w ww. okresie – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane i wydały postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W ramach prowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić jednocześnie należy błędne określenie początkowego dnia rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. WINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Błąd ten jednak nie oddziałuje negatywnie na sytuację prawną Skarżących, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jedynie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.