II SA/Gd 968/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. i A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 września 2025 r., nr WOP.7722.112.2025.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

W. G. i A. G., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w następującym stanie sprawy: Pismem z 22 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie O., gmina W., jednocześnie informując o planowanych oględzinach. W dniu 13 marca 2024 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny na ww. działce ustalając, że skarżący posadowili bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia po 3 listopada 2017 r. następujące obiekty budowlane: a) budynek – domek holenderski o konstrukcji drewnianej, parterowy, posadowiony na bloczkach betonowych i stalowych podporach, posiadający instalację wodociągową i kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,70 m x 11,50 m, b) wiatę o konstrukcji drewnianej z podłogą drewnianą ułożoną na legarach mocowanych na słupach zakotwionych w gruncie za pomocą metalowych kotew o wymiarach 1,80 m x 6,50 m, c) obiekt budowlany parterowy z dachem płaskim pełniący funkcję sanitariatu o wymiarach 2,30 m x 2,79 m, d) wiatę o konstrukcji drewnianej zakotwioną w gruncie za pomocą metalowych kotew o wymiarach 3,00 m x 6,60 m, na której zlokalizowano panele fotowoltaiczne, e) tymczasowy obiekt budowlany – przyczepę kampingową parterową, pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 2,50 m x 4,55 m (będący przedmiotem niniejszego postępowania), f) tymczasowy obiekt budowlany - przyczepę kampingową parterową, pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 2,50 m x 4,50 m. Pismem z 3 czerwca 2024 r. PINB wezwał pełnomocnika skarżących do ustosunkowania się do protokołu z oględzin, wzywając do podania - kto jest inwestorem ww. obiektów budowlanych oraz wskazania, kiedy je posadowiono. W odpowiedzi strona skarżąca poinformowała, że inwestorami obiektów są skarżący. Nadto poinformowano, że domek holenderski został posadowiony 5 lipca 2018 r., wiata (pkt b protokołu) – 1 sierpnia 2020 r., obiekt budowlany, o którym mowa w punkcie c – w dniu 3 września 2017 r. Natomiast wiata, o której mowa w punkcie d protokołu została posadowiona 2 lipca 2020 r., a tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w punkcie e i f, zostały posadowione 3 września 2017 r. Pismem z 28 lutego 2025 r. Burmistrz Władysławowa poinformował PINB o wynikach dokonanej w listopadzie 2024 r. inwentaryzacji obszaru Gminy W. dla działki nr [...], wskazując na znajdujące się na niej: 2 budynki rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, budynek gospodarczy i przyczepę. W odpowiedzi PINB poinformował o prowadzonym postępowaniu w sprawie samowolnej zabudowy. Postanowieniem z 21 maja 2025 r. PINB w punkcie 1 wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej, tj. obiektu parterowego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb O., gmina W. Jednocześnie w punkcie 2 PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących zażalenia, skarżonym postanowieniem z 30 września 2025 r. WINB w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie punktu 2 i rozstrzygając w tej części poinformował skarżących i pozostałych współwłaścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od wydania niniejszego postanowienia tj. od 30 września 2025 r. W punkcie 2 WINB w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB wskazał, że przyczepa została posadowiona 3 września 2017 r. Nadto organ przywołał stanowisko orzecznictwa wskazujące, że przyczepa kempingowa, służąca zaspokajaniu celów rekreacyjno-wypoczynkowych, stojąca w jednym miejscu, stanowi w istocie obiekt budowlany a nie pojazd w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem WINB, będąca przedmiotem postępowania przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawo budowlane, który przy tym służy zaspokajaniu celów rekreacyjno-wypoczynkowych, a jego budowa podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Przyczepa ta istnieje dłużej niż 180 dni. Zdaniem WINB posadowienie obiektu w konkretnym miejscu w sposób stały, niewskazujący na zamiar jej przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w tym okresie wymaga decyzji – pozwolenia na budowę. WINB wskazał na możliwość złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, wskazując jako uprawnionych w tym zakresie także pozostałych współwłaścicieli działki. W skardze na wyżej wydane postanowienie zarzucono obrazę: 1) art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że sporna przyczepa wymaga zgłoszenia budowy, w sytuacji, gdy nie może ona być uznana za tymczasowy obiekt budowlany a tym samym nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę; 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji, gdy w zaistniałej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania ww. postanowienia. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, po wskazaniu wydanych w sprawie postanowień, wskazała, że organ administracji wadliwie uznał, że przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany wymagający zgłoszenia, podczas gdy ww. konstrukcja nie stanowi takiego obiektu i nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 września 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 maja 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) – dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a których nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani ww. zgłoszenia. Natomiast w przypadku tzw. samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższe oznacza, że przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 P.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo wniesiony sprzeciw do zgłoszenia – zarówno w trakcie trwania budowy, jak i po jej zakończeniu. Wobec tego, postępowanie w tym trybie będzie prowadzone w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. W konsekwencji, poczynienie ustaleń, iż trwa budowa bądź został posadowiony obiekt w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 28-30 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 lub ust. 5 P.b. Pierwszym etapem tego postępowania jest zaś wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 P.b.). Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 P.b. ust. 5 P.b.) – zatem niezasadny jest pogląd skarżącego, że zdaniem organu II instancji "proces budowlany wciąż trwa" (s. 2 skargi in fine). W myśl art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Natomiast brak legalizacji samowoli budowlanej prowadzi do obligatoryjnego orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 49e P.b.). Jak wynika z akt sprawy, będący przedmiotem postępowania obiekt został zlokalizowany na działce nr [...] w obrębie O., gmina W., której współwłaścicielami są skarżący (vide: Informacja z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów sporządzona w dniu 28 listopada 2023 r., akta organu I instancji). Na wskazanej działce znajduje się m.in. sporny obiekt – przyczepa kempingowa, której inwestorem są skarżący, którzy posadowili ją na tej działce 3 września 2017 r. (vide: oświadczenie pełnomocnika skarżących z 16 grudnia 2024 r., akta organu I instancji). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja ww. obiektu, gdyż strona skarżąca zarzuca organom nadzoru budowlanego poczynienie błędnych ustaleń co do jego charakteru. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, który służy zaspokajaniu celów rekreacyjno-wypoczynkowych, natomiast w ocenie skarżących sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, a tym samym jego umieszczenie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Kwalifikacja charakteru obiektu budowlanego na działce jest kluczowa, bowiem w zależności od tego, z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia w danej sprawie inne będą wymogi związane z jego legalnym posadowieniem (tj. brak konieczności dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, konieczność dokonania zgłoszenia albo konieczność uzyskania pozwolenia na budowę). Przy czym warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji przepisów P.b., w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W ocenie Sądu w składzie orzekającym prawidłowa jest kwalifikacja analizowanej zabudowy jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., pełniącego funkcję rekreacyjną. Zgodnie z przytoczonym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Jak wynika zatem z treści art. 3 pkt 5 P.b. niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe), ale też redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, a więc np. przyczep czy tzw. domków holenderskich, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08, z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Posadowienie przyczepy w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 P.b. budowa jest dopuszczalna jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W dacie posadowienia obiektu na działce (3 września 2017 r.) budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28. Także w obecnym stanie prawnym (w dacie wydania postanowień przez organy I i II instancji), budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem posadowienie przyczepy kempingowej w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar przemieszczenia lub rozbiórki w okresie przekraczającym 180 dni (licząc od posadowienia obiektu na działce, tj. od 2017 roku), a na brak woli takiego przemieszczenia wskazuje wieloletnie umiejscowienie przyczepy - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co poprawnie stwierdziły organy obu instancji. Zaś brak pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy było ono konieczne, świadczy o samowoli budowlanej i skutkuje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 48 P.b. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym uznał, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Powyższej oceny nie podważyły zarzuty skargi, które okazały się niezasadne. Zaskarżone postanowienie jest pierwszym etapem, który prowadzi albo do ewentualnej procedury legalizacyjnej (na wniosek) albo do postępowania, które zakończy się nakazem rozbiórki. Postanowienie zawiera wszystkie elementy wynikające z ustawy P.b., w tym prawidłowo informuje właściciela nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację (vide: punkt 2 sentencji postanowienia PINB) oraz o wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej (vide: pouczenie w postanowieniu PINB). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako P.p.s.a.). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.