II SA/Gd 934/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2025 r., nr WOP.7721.118.2025.JS w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 21 maja 2025 r., nr PINB.5170.32.2022.2025.AK.MP.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 14 grudnia 2015 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. oraz K. P. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] w P., gmina Ż. W dniu 21 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") przeprowadził kontrolę na działce nr [...], podczas której ustalił, że na jej terenie wybudowano parterowy budynek o konstrukcji stalowej, o wymiarach 24,05 m x 8,02 m, pełniący funkcję magazynową. Właścicielami budynku są A.P. i K. P. Obecna podczas kontroli A.P. oświadczyła, że wewnątrz budynku jest składowana odzież używana i obuwie używane, które w całości stanowią własność K. P. (pochodzą z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej). Pismem z 9 marca 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowego usytuowanego na działce nr [...] w P., gmina Ż. Decyzją z 14 kwietnia 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nałożył na A.P. i K. P., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (zgodnie z decyzją Starosty z 14 grudnia 2015 r.), obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 stycznia 2023 r., projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku magazynowego wraz z instalacjami usytuowanego na działce nr [...] w P., gmina Ż., zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez K. P. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 9 sierpnia 2022 r. utrzymał ją w mocy. Decyzją z 23 stycznia 2023 r. Starosta, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił swoją ostateczną decyzję z 14 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez A.P. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda") decyzją z 17 maja 2023 r. utrzymał ją w mocy. Pismem z 29 stycznia 2023 r. A.P. poinformowała PINB, że nałożony decyzją z 14 kwietnia 2022 r. obowiązek nie może być wykonany w terminie do 31 stycznia 2023 r. z uwagi na orzeczone wobec K. P. środki karne w postaci zakazu kontaktowania się z nią jako pokrzywdzoną oraz zakazu zbliżania się do niej jako do pokrzywdzonej na odległość mniejszą niż 50 m. A.P. wskazała, że z uwagi na to, iż zarówno właścicielami, jak i inwestorami budynku są ona i K.P., do wykonania nałożonego obowiązku niezbędna jest wola, zgoda i podpisy obojga współwłaścicieli, co w chwili obecnej nie jest możliwe. W związku z tym A. P. wystąpiła o wyznaczenie nowego terminu na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 14 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi (pismo z 17 marca 2023 r.) PINB poinformował A. P., że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym PINB wezwał A. P. do dostarczenia pisemnej zgody K. P. na zmianę decyzji z 14 kwietnia 2022 r. Pismem z 20 lutego 2025 r. PINB wezwał A.P. i K. P. do przedłożenia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku magazynowego wraz z instalacjami na działce nr [...] w P., gmina Ż. W nawiązaniu do wniosku A.P. z 29 stycznia 2023 r. o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji z 14 kwietnia 2022 r. PINB poinformował, że z uwagi na nieprzedłożenie pisemnej zgody K. P. wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia. W piśmie z 20 marca 2025 r. K. P. poinformował, że budynek gospodarczy na działce nr [...] był przez niego zaprojektowany i użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, natomiast w okresie od 1 listopada 2019 r. jego pobyt i zarządzanie tym obiektem, na mocy decyzji prokuratora, został ograniczony i zablokowany - w tym okresie pełną kontrolę i zarządzanie pomieszczeniem gospodarczym miała A. P., która zmieniła przeznaczenia pomieszczenia na magazyn. W piśmie z 3 kwietnia 2025 r. A. P. poinformowała PINB, że nałożony w piśmie z 20 lutego 2025 r. obowiązek nie może być wykonany we wskazanym w tym piśmie terminie z uwagi na wyrok Sądu Rejonowego w Kartuzach z 22 listopada 2022 r., którym orzeczono wobec K. P. środki karne w postaci zakazu kontaktowania się z nią jako pokrzywdzoną oraz zakazu zbliżania się do niej jako do pokrzywdzonej na odległość mniejszą niż 100 m. A. P. wskazała, że takie orzeczenie sądu uniemożliwia jej i K. P. wykonanie nałożonego obowiązku, gdyż jako współwłaściciele budynku nie mogą współdziałać w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Decyzją z 21 maja 2025 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał A.P. i K. P. doprowadzenie obiektu budowlanego na działce nr [...] w P., gmina Ż. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie w budynku magazynowym funkcji budynku gospodarczego zgodnej z decyzją Starosty z 14 grudnia 2015 r. W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A.P. i K. P. PWINB decyzją z 15 września 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 36a ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego, a odwołują się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Podkreślono, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. Tym samym, w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy PWINB wskazał, że brak przedłożenia dokumentacji projektowej oraz fakt, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na wprowadzeniu funkcji magazynowej w budynku na działce nr [...] w P., uzasadniały nakazanie doprowadzenia tego budynku pełniącego funkcję magazynową do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji gospodarczej, zgodnej z decyzją Starosty z 14 grudnia 2015 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach PWINB wyjaśnił, że inwestorami oraz właścicielami budynku na działce nr [...] są A.P. i K. P. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mową w rozdziale 5b dotyczącym postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że na A.P. i K. P. został nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z decyzją PINB z 14 kwietnia 2022 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na niewykonanie ww. obowiązku. W związku z tym PWINB uznał, że PINB prawidłowo skierował tę decyzję do A.P. i K. P. Zdaniem organu odwoławczego dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia, że w trakcie postępowania jedynie A. P. wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. PWINB zauważył również, że niniejsze postępowanie zostało prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, które stanowi dział prawa administracyjnego. Tym samym, przytoczone przez K.P. przepisy Kodeksu wykroczeń nie mają w tym przypadku zastosowania. Organ odwoławczy powtórzył, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (w tym przypadku nieprzedłożenia dokumentów wskazanych w decyzji PINB z 14 kwietnia 2022 r.) organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji. Nadmieniono, że kwestia zmiany funkcji budynku z gospodarczej (związanej z funkcją mieszkalną) na magazynową została już wyjaśniona w decyzji z 9 sierpnia 2022 r., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W skardze na decyzję PWINB z 15 września 2025 r. A. P. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w części w stosunku do K. P., podczas gdy, na stan z dnia wydania decyzji, tj. 15 września 2025 r., K. P. nie posiadał udziałów przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie był już stroną postępowania; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności w kontekście faktycznej możliwości wykonania wydanej decyzji przez Skarżącą w przedstawionych przez nią okolicznościach; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością przywrócenia stanu poprzedniego przez ówczesnego współwłaściciela K. P., którego własność stanowią rzeczy znajdujące się na nieruchomości będące przedmiotem wydanej decyzji, które to okoliczności wraz z wyjaśnieniami zostały szczegółowo określone przez Skarżącą w piśmie z 3 kwietnia 2025 r.; 4. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego w braku możliwości wykonania poprzedniej decyzji ze względu na orzeczenie karne, a także fakt, że rzeczy znajdujące się na nieruchomości stanowią własność osoby, która na stan z dnia wydania skarżonej decyzji nie była już współwłaścicielem nieruchomości; 5. art. 71 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w zakresie w jakim nakłada ona obowiązek na K. P. jako wydanej w stosunku do osoby, która w chwili jej wydania nie była stroną w sprawie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części, tj. w zakresie w jakim nakłada ona obowiązek na Skarżącą. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy całkowicie pominęły brak możliwości dostosowania nieruchomości zgodnie z brzmieniem decyzji, która to okoliczność była podnoszona przez Skarżącą w toku postępowania. Skarżąca nie miała bowiem możliwości usunąć rzeczy zalegających na nieruchomości, ze względu na fakt, że nie stanowią one jej własności, lecz K. P. (z którym Skarżąca posiada rozdzielność majątkową). Natomiast K. P. jest obciążony wyrokiem karnym, w którym jako środek karny zastosowano zakaz zbliżania się do Skarżącej, co w konsekwencji determinuje zakaz zbliżania się do nieruchomości. Skarżąca wezwała K. P. do zorganizowania usunięcia rzeczy znajdujących się na nieruchomości. Pomimo tego i posiadania przez Skarżącą dowodów określających, do kogo należą rzeczy pozostawionych na nieruchomości, bowiem w okresie, kiedy K. P. dokonał zmiany, nie władała nieruchomością, co zostało w sposób jednoznaczny wskazane w toku sprawy. Organy całkowicie jednak pominęły powyższe okoliczności. Niezależnie od powyższego zarzucono, że organ odwoławczy powielił błędy organu pierwszej instancji, wydając decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz z pominięciem art. 71 tej ustawy. Zwrócono uwagę, że z treści art. 71 Prawa budowlanego wynika, iż nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Ten aspekt sprawy w niniejszym postępowaniu został całkowicie pominięty. Odwołując się do judykatury podniesiono, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Podkreślono, że celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności zamierzeń (obiektów) budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy wskazano, że pomimo podniesienia owej kwestii w odwołaniu PWINB, podobnie jak PINB zaniechał wskazania, jakie konkretnie normy miały zostać naruszone w kontekście obecnego sposobu użytkowania budynku. Jednocześnie Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że względem przedmiotowej nieruchomości nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu ww. przepisu. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy powtórzył, że inwestorami budynku na działce nr [...] w P. są A. P. i K. P. PWINB odnotował, że w trakcie postępowania odwoławczego K. P. sprzedał swój udział w ww. działce, lecz A. P. oświadczyła, iż zmiana funkcji budynku z gospodarczej na użytkową nastąpiła w wyniku składowania rzeczy przez K. P. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści odwołania oraz skargi wynika, iż Skarżąca wezwała K. P. do usunięcia powyższych rzeczy, zatem niewątpliwie zezwoliłaby na wykonanie nakazanego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 15 września 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 21 maja 2025 r. nakazującą A.P. i K. P. doprowadzenie obiektu budowlanego na działce nr [...] w P., gmina Ż. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie w budynku magazynowym funkcji budynku gospodarczego zgodnej z decyzją Starosty Kartuskiego z 14 grudnia 2015 r. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy od wyników postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia, czy zaistniał stan niezgodny z prawem w efekcie działań inwestora, skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1159/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje też trzecia możliwość, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby bądź możliwości doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. W judykaturze podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 620/20). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zastosował tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. nałożył na A.P. i K. P., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (zgodnie z decyzją Starosty Kartuskiego z 14 grudnia 2015 r.), obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku magazynowego wraz z instalacjami usytuowanego na działce nr [...] w P., gmina Ż., zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym. Z uwagi na nieprzedłożenie projektu budowlanego zamiennego PINB, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał A.P. i K. P. doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie w budynku magazynowym funkcji budynku gospodarczego zgodnej z decyzją Starosty z 14 grudnia 2015 r. Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w P. były realizowane na podstawie decyzji Starosty z 14 grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. i K. P. pozwolenie na budowę. Jednakże decyzją z 23 stycznia 2023 r. Starosta, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 163 k.p.a., uchylił swoją decyzję z 14 grudnia 2015 r., a w wyniku odwołania wniesionego od decyzji Starosty z 23 stycznia 2023 r. Wojewoda Pomorski decyzją z 17 maja 2023 r. utrzymał ją w mocy. Od decyzji Wojewody nie złożono skargi do sądu administracyjnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji jest uznawane za okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tzn. oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej decyzję o pozwoleniu na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do zrealizowanej inwestycji, co wymaga przeprowadzenia pozwolenia naprawczego z art. 51 omawianej ustawy, którego celem jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (zob. A. Plucińska - Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak, Komentarz do art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (w:) A. Plucińska - Filipowicz, (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023). Również w judykaturze zwraca się uwagę, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które to postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3, 4 lub 5 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z 13 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 941/24 i z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 62/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3116/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że decyzją z 21 maja 2025 r. PINB nakazał A.P. i K. P. doprowadzenie obiektu budowlanego na działce nr [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie w budynku magazynowym funkcji budynku gospodarczego zgodnej z decyzją Starosty Kartuskiego z 14 grudnia 2015 r. (podkreślenie Sądu). Zdaniem Sądu powyższy nakaz jest niemożliwy do wykonania, skoro od 17 maja 2023 r. (tj. od dnia wydania przez Wojewodę decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 23 stycznia 2023 r. o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę) decyzji Starosty z 14 grudnia 2025 r. nie ma w obrocie prawnym. Adresaci decyzji PINB z 21 maja 2025 r. nie mogą w związku z tym podjąć skutecznej próby realizacji powyższego nakazu. W dalszej kolejności należy wskazać na regulacje zawarte w art. 52 Prawa budowlanego, z których wynika, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - przypisek Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Należy zauważyć, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 51 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3054/18). W realiach rozpoznawanej sprawy K. P. na etapie postępowania odwoławczego poinformował PINB, że przestał być współwłaścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. C.[..]. Na wezwanie organu pierwszej instancji K. P. przedłożył kserokopię umowy sprzedaży z 21 lipca 2025 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), z której wynika, że z tym dniem zbył on udział wynoszący ½ części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. C.[...] w P., stanowiącej działkę nr [...]. Zdaniem Sądu z art. 52 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać generalnego wniosku, że skoro wymienia się w nim m.in. właściciela, to w przypadku współwłasności adresatami obowiązków muszą być zawsze wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Okoliczności konkretnej sprawy mogą bowiem przemawiać za zasadnością nałożenia obowiązku na jednego lub kilku współwłaścicieli, co nie będzie stanowiło naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestorami budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. byli A.P. i K. P. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których w sposób jednoznaczny wynikałoby, kto dokonał zmiany funkcji tego budynku z gospodarczego na magazynowy (twierdzenia A. P. i K. P. są w tym zakresie sprzeczne). Zbycie przez K. P. przysługującego mu udziału w ww. nieruchomości ma ten skutek, że nałożenie na niego jednego z nakazów, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego, jest aktualnie niemożliwe (brak po jego stronie prawa do nieruchomości), dlatego należałoby w tym zakresie rozważyć nałożenie nakazu na aktualnego właściciela nieruchomości. W przypadku współwłasności, gdy na podstawie podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum) daną częścią wspólną dysponuje jeden ze współwłaścicieli, to obciążanie w takiej sytuacji obowiązkami pozostałych współwłaścicieli, którzy nie uczestniczyli w nielegalnej zmianie funkcji budynku godziłoby w sens sanacyjny regulacji art. 51 Prawa budowlanego. W takim przypadku należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu art. 52 Prawa budowlanego i wywieść, że obciążenie nakazem dotyczyć będzie tego współwłaściciela, który faktycznie włada daną częścią nieruchomości i który dokonał zmiany funkcji nieruchomości lub jest sukcesorem takiego stanu rzeczy w związku z nabyciem nieruchomości. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 51 Prawa budowlanego (prowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) i art. 52 tej ustawy (prawidłowe określenie adresata nałożonego obowiązku) dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).[pic]