II SA/Gd 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 21 września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane" lub "p.b." w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), Prezydent Miasta odmówił J. W. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogrodzenia wykonanego przy ul. Ł. w S. na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [..]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie zostało wykonane na działce nr [.]. arkusz mapy 3, na której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami O. i M. oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście S. – zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2020 r. nr XXXI/498/2002 (Dz. Urz. Woj. nr 50, poz. 1214), zmienionym uchwałą Rady Miasta z dnia 12 października 2007 r. nr X/134/2007 (Dz. Urz. Woj. nr 3, poz. 95) – symbol planu M-2/01. Powyższy plan nie odnosi się w żadnym punkcie do ogrodzeń i w związku z tym organ nie może stwierdzić ani zgodności ani niezgodności wykonanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z dołączonej do wniosku mapy informacyjnej, ogrodzenie zostało wykonane na terenie skarpy objętej ustaleniami zawartymi w karcie terenu M.03 ww. planu. Zgodnie z zapisami tej karty, część działki nr [..], na której znajduje się wykonane ogrodzenie, jest terenem zieleni ochronno-krajobrazowej, gdzie ustala się ochronę skarp przed erozją poprzez pielęgnację, zabezpieczenia techniczne i zagospodarowanie zielenią krajobrazową. Uchwałą z dnia 26 marca 2018 r., nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych, z jakich mogą być wykonane, Rada Miasta wprowadziła ustalenia dotyczące gabarytów i form ogrodzeń na terenie miasta. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. wskazała, że projekt ogrodzenia został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg i Zieleni, a Konserwator Zabytków Miasta wydał decyzję pozwalającą na budowę ogrodzenia. Ogrodzenie zostało wykonane na podstawie tego projektu. Wobec wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego została zobowiązana do przedłożenia zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej zdarzenia przestrzenne w obrębie planu powinny podlegać podziałowi na zgodne albo niezgodne z planem, a organy administracji samorządowej odpowiedzialne za interpretację planu powinny zdarzenia te do jednej z grup przyporządkować. Jeśli więc ogrodzenie nie jest niezgodne z planem miejscowym, ponieważ nie stoi w sprzeczności z ochroną skarp i zieleni krajobrazowej należy sądzić, że jest ono z planem miejscowym zgodne. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do pozytywnego czy też negatywnego ustosunkowania się do wniosku strony o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ po dokonanej konfrontacji treści wniosku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego okazało się, że zapisy obowiązującego na przedmiotowej działce planu nie odnoszą się do kwestii związanych z budową ogrodzenia. Tak więc w świetle ustaleń obowiązującego planu nie ma podstaw uzasadniających wydanie zaświadczenia o zgodności bądź niezgodności budowy ogrodzenia na działce nr [..] z planem. Zgodnie z zapisami karty terenu M.03 planu, część działki nr [..], na której znajduje się wykonane ogrodzenie jest terenem zieleni ochronno-krajobrazowej, gdzie ustala się ochronę skarp przed erozją poprzez pielęgnację, zabezpieczenia techniczne i zagospodarowanie zielenią krajobrazową. Natomiast ustalenia dotyczące gabarytów i form ogrodzeń na terenie miasta są uregulowane przepisami uchwały Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. nr XXXIX/521/2018 w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. By zaświadczyć o zgodności dokonanej budowy ogrodzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego musi zostać wykazana zgodność z zapisami tego planu. Gdy organ na podstawie posiadanej dokumentacji stwierdzi, że nie ma podstaw do stwierdzenia zgodności bądź niezgodności między inwestycją a zapisami planu, zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. W. wniosła o jego uchylenie. Podniosła, że fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odnosi do ogrodzeń nie oznacza, że istnienie ogrodzenia jest z nim niezgodne. Prawo budowlane nie przewiduje obiektów budowlanych, które mogą być ani zgodne, ani niezgodne z planem. Skoro ogrodzenie nie jest niezgodne z planem miejscowym należy stwierdzić, że jest ono z planem zgodne. Odmowa wydania zaświadczenia pozostawia ją w stanie prawnego zawieszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") , sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Skarga podlegała uwzględnieniu. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, odmawiające skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. Wydawanie zaświadczeń normują przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a"). Stosownie do treści art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogrodzenia wykonanego przy ul. Ł. w S., na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna [..] arkusz mapy 3. Skarżąca wskazała przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nią obowiązek przedłożenia w/w zaświadczenia. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazał m.in. na art. 49 b ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ( j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane" ) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020 r. , poz.471). Przepis art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki może być nałożony w toku legalizacji samowoli budowlanej, którą jest m.in. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia ( art. 49b Prawa budowlanego). Podobna regulacja została przyjęta w sprawach dotyczących legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust.1 pkt 1 i ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego). Zaświadczenie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego ( a także w art. 48 ust.3 pkt 1 ) należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie takie jest zaświadczeniem specyficznym. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc dokonać analizy oraz interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – o ile jest niezgodna – wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu gdy przepisy Prawa budowlanego nakazują uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, organ nie może uchylić się od dokonania takiej oceny , mimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na obszarze, na którym inwestycja została zrealizowana, nie odnosi się do przedmiotu inwestycji. Odmowa wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem nie może opierać się na stwierdzeniu, że z braku odpowiednich zapisów planu organ nie może stwierdzić ani zgodności, ani niezgodności wykonanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że ustawodawca przyzwala - pod pewnymi warunkami - na legalizację samowoli budowlanej. Skoro jednym z wymogów tej legalizacji jest przedłożenie zaświadczenia o zgodności wykonanej inwestycji z zapisami planu, należy uznać, że dokonanie oceny w tym zakresie jest konieczne. Podzielenie wyżej opisanego stanowiska organu pierwszej instancji , zaakceptowanego przez organ odwoławczy, prowadziłoby do sytuacji, że możliwość legalizacji, dopuszczalna przez ustawodawcę, byłaby w wielu przypadkach iluzoryczna. W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że dostrzeżone uchybienia dotknęły postanowień organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Ponownie rozpatrując wniosek organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.