II SA/Gl 1546/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę

Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. B. B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Z. o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia terenu położonego przy ul. św. [...] w Z. oznaczonego jako działki nr 1 , 2 i 3 do stanu pierwotnego. Podniósł, że na tej nieruchomości prowadzony jest auto-handel samochodami, usługi transportowe, pomoc drogowa, wynajem lawet, przyczep, busów oraz prowadzone są usługi związane z mechaniką samochodową powodujące hałas oraz zanieczyszczenie środowiska środkami chemicznymi używanymi do mycia samochodów. Ścieki z mycia spływają na jego nieruchomość i powodują skażenie gleby. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny. Nie brał w nich udziału właściciel nieruchomości, pomimo prawidłowego powiadomienia. W ich trakcie ustalono, że na nieruchomości znajduje się 39 samochodów w tym laweta i bus. W budynkach znajduje się kilka skuterów i rowerów. Budynek mieszkalny nie jest zamieszkały. W trakcie oględzin nie były przeprowadzane żadne prace polegające na myciu, czyszczeniu lub naprawie samochodów. Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]); zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , dla obszaru miasta Z. , oraz zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. , dla obszaru miasta Z. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...] ) przedmiotowy obszar znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu [...]). W terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z przeznaczeniem podstawowym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego dopuszcza się; obiekty i pomieszczenia usług podstawowych i użyteczności publicznej; domy wielorodzinne; budynki gospodarcze; garaże dla samochodów osobowych; dojazdy, place, miejsca parkingowe, ścieżki rowerowe i chodniki; ogrody, obiekty i urządzenia małej architektury; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Przez usługi podstawowe należy rozumieć usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności, które nie wytwarzają dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi, a w szczególności; usługi handlu detalicznego, działalności biurowej, oświaty, odnowy biologicznej i ochrony zdrowia. Z informacji zebranych w ramach prowadzonego postępowania, m.in. od właściciela nieruchomości wynika, że przed 1969 r. "A" prowadziła na przedmiotowej nieruchomości usługi futrzarskie i garbarskie. Od 1969 r. do 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości funkcjonowała garbarnia. Później działał salon samochodowy "B" , do 2000 r. Od roku 2008 działka była użyczona na działalność polegającą na wymianie szyb samochodowych, a w 2013 r. rozpoczął działalność warsztat samochodowy, który zakończył swoją działalność w 2015 r. Organ wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy (czyli takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę - z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania trwającej do roku) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji administracyjnej nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W konsekwencji organ decyzją z dnia [...]r nr [...] nakazał właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. św. [...] w Z. oznaczonej jako działki nr 1, 2 i 3 przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania dla wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez zaprzestanie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży pojazdów mechanicznych , usług transportowych, pomocy drogowej, najmu pojazdów mechanicznych i przyczep, napraw pojazdów mechanicznych i ich mycia, polerowania, odkurzania, naprawy tapicerki a także wykorzystywania terenu jako parkingu w terminie 30 dni. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Wskazał, że prowadzona na jego nieruchomości działalność spełnia kryteria usług podstawowych, o których mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną obecnie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu o treści "w terminie 30 dni" i w tej części umorzyć postępowanie. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy Z. w mocy. W ocenie organu odwoławczego zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Uchylono jedynie fragment sentencji wskazujący termin wykonania przedmiotowego nakazu i w tym zakresie umorzono postępowanie. Organ wskazał, że z przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wynika, iż termin wskazany został w przypadku wstrzymania użytkowania terenu . Natomiast w sytuacji nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości ustawodawca nie wskazał w jakim terminie przywrócenie to ma to nastąpić co oznacza, że nakaz ten jest wymagalny z chwilą ostateczności decyzji. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była dla różnych celów gospodarczych. Ostatnia z prowadzonych działalności zakończyła się w 2015 r. Od 2018 r. na nieruchomości prowadzona jest sprzedaż samochodów, wynajem lawet i busów oraz wykonywanie usług związanych z mechaniką samochodową. Dla miasta i gminy Z. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl którego przedmiotowa nieruchomość położona jest w dwóch jednostkach strukturalnych : [...] i [...]. W myśl § 13 tekstu planu tereny oznaczone symbolem MN przeznacza się pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Przeznaczeniem dopuszczalnym w tej jednostce strukturalnej jest możliwość lokalizacji usług podstawowych i użyteczności publicznej, domów wielorodzinnych, budynków gospodarczych, garaży dla samochodów osobowych, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ścieżki rowerowe i chodniki, ogrody, obiekty i urządzenia małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei w § 2 pkt. 3 planu (tzw. słowniczek tekstu planu) wyjaśniono, iż przez pojęcie usług podstawowych należy rozumieć usługi handlu detalicznego, działalności biurowej, oświaty, odnowy biologicznej i ochrony zdrowia, opieki społecznej, turystyki, sportu i rekreacji, kultury, projektowania i pracy twórczej, gastronomii, drobnych usług rzemieślniczych takich jak usługi fryzjerskie, kosmetyczne, pralnicze oraz drobne usługi naprawcze sprzętu codziennego użytku. W katalogu powyższym na pewno nie mieści się działalność polegająca na auto-handlu w znacznych rozmiarach. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie: I. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 293 ze zm.), poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu, gdy tymczasem dla nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na właścicielu nieruchomości nie ciążył obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, II. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie ustalony został poprzedni sposób użytkowania terenu, który zobowiązany ma przywrócić, III. art. 75 § 1 kpa poprzez dopuszczenie jako dowodów dokumentów objętych tajemnicą skarbową, IV. art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. 2020 r. poz. 1325) poprzez przekazanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Z. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. zgłoszenia identyfikacyjnego NIP-1, gdy tymczasem Burmistrz nie występował w sprawie jako organ podatkowy, V. art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu, gdy tymczasem właściciel nieruchomości nie zmienił sposobu zagospodarowania terenu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, VI. art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu, gdy tymczasem obecny sposób jego użytkowania jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, VII. art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do oceny sposobu użytkowania nieruchomości wprowadzonego przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, VIII. art. 28 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie i uznanie za stronę postępowania B. B. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r. poz. 741) "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". W świetle niekwestionowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przepis powyższy znajduje również zastosowanie w przypadku nieruchomości, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 20 października 2020 r. (sygn. II OSK 2478/20 – za CBOSA) "interpretując art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd powyższy akceptuje i przyjmuje jako swój. W konsekwencji należy uznać, że zarzut skargi oznaczony cyfrę I jest niezasadny. Jak wynika z akt administracyjnych, sporna nieruchomość do 2000 r. była wykorzystywana do prowadzenia autosalonu. Od roku 2008 działka była użyczona na działalność polegającą na wymianie szyb samochodowych, a w 2013 r. rozpoczął działalność warsztat samochodowy, który zakończył swoją działalność w 2015 r. Ergo nie można stwierdzić, że na nieruchomości występowała ciągłość prowadzonej działalności – dotyczy to zwłaszcza handlu samochodami. Podjęcie tej ostatniej działalności stanowi więc "zmianę zagospodarowania terenu", o której mowa w art. 59 ustawy. Zatem zarzuty skargi oznaczone cyframi II, V i VII należy uznać za bezzasadne. Dokonując oceny dopuszczalności prowadzonej obecnie na nieruchomości działalności należy sięgnąć do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżącego znajduje się w jednostkach strukturalnych: [...] i [...]. W myśl § 13 tekstu planu tereny oznaczone symbolem MN przeznacza się pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Przeznaczeniem dopuszczalnym w tej jednostce strukturalnej jest możliwość lokalizacji usług podstawowych i użyteczności publicznej, domów wielorodzinnych, budynków gospodarczych, garaży dla samochodów osobowych, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ścieżki rowerowe i chodniki, ogrody, obiekty i urządzenia małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. W świetle zaś w § 2 pkt. 3 planu jako usługi podstawowe należy rozumieć usługi handlu detalicznego, działalności biurowej, oświaty, odnowy biologicznej i ochrony zdrowia, opieki społecznej, turystyki, sportu i rekreacji, kultury, projektowania i pracy twórczej, gastronomii, drobnych usług rzemieślniczych takich jak usługi fryzjerskie, kosmetyczne, pralnicze oraz drobne usługi naprawcze sprzętu codziennego użytku. Proste porównanie treści planu i prowadzonej na nieruchomości obecnie działalności pozwala stwierdzić, że są one ze sobą sprzeczne. W tym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe a zarzut skargi oznaczony cyfrą VI zupełnie chybiony. Nie jest zasadny zarzut oznaczony cyfrą VIII. Przedmiotowe postępowanie toczyło się z urzędu a nie na wniosek strony. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznaje za nie mające związku z podjętym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.