II SA/Gd 923/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 września 2025 r. nr WOP.7721.16.2025.JS w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego oddala skargę.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 czerwca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako PINB) wpłynął wniosek W. K. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niepodpiwniczonego, wykonanego w technologii szkieletowej - drewnianej, usytuowanego na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy ul. N. [..], w miejscowości Z., gmina S. Do wniosku zostały dołączone załączniki, m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapa inwentaryzacji powykonawczej, ekspertyza techniczna. ekspertyzę techniczną sporządzoną w maju 2024 roku. Z ekspertyzy wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest dobry, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego dalsze bezpieczne użytkowanie zgodne z jego funkcją i dotychczasowym sposobem użytkowania. W ekspertyzie wskazano, że budynek został wybudowany w 1964 r., natomiast nie wyjaśniono, na podstawie jakich dowodów czy informacji dokonano takiego ustalenia. Według przedłożonej ekspertyzy powierzchnia zabudowy budynku wynosi 96,14 m2. Zawiadomieniem z 18 czerwca 2024 r. PINB poinformował o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego z ww. wniosku. Kolejnym pismem z 18 czerwca 2024 r. PINB wezwał Wnioskodawcę o przedłożenie dowodów potwierdzających, że przedmiotowy budynek został wybudowany co najmniej 20 lat temu, w terminie 30 dni od otrzymania tego wezwania. W dniu 3 lipca 2024 r. W. K. przedłożył PINB dokumenty oraz kopie dokumentów, które w jego ocenie, stanowią dowód potwierdzający datę budowy ww. budynku, tj.: 5 nakazów płatniczych dotyczących podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości wystawionych na wcześniejszych właścicieli nieruchomości; pismo Urzędu Gminy w Sierakowicach z 18 lipca 1980 r. o konieczności wskazania ilości pokoi oraz kuchni (w treści tego pisma nie została wskazana nieruchomość bądź budynek, którego to pismo dotyczy); pismo północnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z 16 lutego 1984 r. dotyczące korzystania z energii elektrycznej, wodociągu oraz dojazdu do działki nr [...]; umowa z 10 listopada 1992 r. o dostawie energii elektrycznej z sieci PKP; pismo Urzędu Gminy w Sierakowicach z 28 czerwca 2000 r. dotyczące gospodarki odpadami; oświadczenie H. A. (bez wskazanej daty), z którego wynika, że jej rodzice przed laty mieszkali w budynku usytuowanym na działce nr [...] (który został zniszczony w czasie nawałnicy ok. 7 lat przed złożeniem tego oświadczenia, a W. K. miał dokonać zabezpieczenia uszkodzeń - niezbędnych remontów dachu i elewacji); oświadczenie J. F. (bez wskazanej daty) kierownika [...] w Z. od 1981 r. do lat 90-tych, z którego wynika, że "zostałem poproszony przez Pana W. K. o napisanie oświadczenia, iż budynek stojący w lesie na działce [...] stał już od momentu gdy ja zacząłem pracę na [...], bardzo podobnie był tu budynek, który pozostał po ośrodku firmy U., który istniał tam od lat 60 do końca lat 70". W dniu 30 września 2024 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na terenie ww. działki wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej. Przedmiotowy budynek jest parterowy z poddaszem użytkowym i posiada wymiary 7,61 m x 12,84 m + 4,10 m x 078 m. Od frontu oraz elewacji bocznej wykonano nowe zadaszone tarasy. W trakcie oględzin nie było dostępu na strych budynku - zamontowano płytę w celu uniemożliwienia dostępu do wyłazu. Wszystkie elementy konstrukcyjne mogące wskazywać na wiek budynku zostały zabudowane. Jak wynika z wykonanej dokumentacji fotograficznej, budynek ten posiada dach czterospadowy. W. K. oświadczył, że jest właścicielem ww. budynku od 2 lat. Po zakupie tego budynku wykonał prace związane z jego "funkcjonalnością i zgodnością do zamieszkania", tj. wykonał docieplenie ścian wełną, demontaż starych schodów i wykonanie nowych, wymianę okien zewnętrznych i drzwi, wymianę pokrycia dachu, wymianę orynnowania, nałożenie płyt kartonowo-gipsowych. W. K. oświadczył, że zdemontowano stare wiaty i w 2023 r. wykonano nowe elementy konstrukcyjne wraz z elewacją budynku. Pismem z 15 października 2024 r. PINB zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - Bazie zobrazowań lotniczych i satelitarnych dotyczących działki nr [...] w Z. w latach 2004 - 2024. Główny Geodeta Kraju udostępnił z materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 7 zdjęć lotniczych ww. działki wykonanych w okresie od 3 lipca 2010 r. do 23 kwietnia 2023 r. Z uwagi na gęste zadrzewienie działki, na zdjęciach wykonanych w dniu 3 lipca 2010 r., 3 sierpnia 2013 r., 6 maja 2016 r. nie jest widoczny żaden budynek. Na zdjęciach wykonanych w dniu 3 czerwca 2019 r., 10 maja 2020 r., 13 lipca 2021 r. w miejscu przedmiotowego budynku widoczny jest budynek o znacząco mniejszych wymiarach. Budynek ten nie posiada dachu czterospadowego. Budynek o kształcie takim jak obecnie, posiadający dach czterospadowy, widoczny jest dopiero na zdjęciu z 23 kwietnia 2023 r. W piśmie z 16 października 2024 r. Starosta Kartuski wskazał, że nie ma żadnej informacji na mapach analogowych oraz dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczącej obiektu budowlanego na ww. działce. Pierwsza informacja o ww. obiekcie pojawiła się w operacie technicznym zarejestrowanym w dniu 6 kwietnia 2022 r. Decyzją z 22 stycznia 2025 r. nr PINB.5140.90.2024.2025.MP PINB stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.). W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w jego ocenie budynek w obecnym kształcie nie został wybudowany ponad 20 lat temu, o czym świadczą zdjęcia satelitarne z portalu Geooportal.gov.pl, tj.: zdjęcie z maja 2020 r., lipca 2021 r. oraz grudnia 2022 r. wskazują, iż w miejscu obecnego budynku widać obiekt o dużo mniejszych wymiarach. Ponadto, bez zadaszonego tarasu od strony elewacji frontowej i bocznej oraz bez tarasu naziemnego od strony elewacji tylnej. Na aktualnych mapach satelitarnych znajduje się większy budynek, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, z widocznym dachem czterospadowym wraz z lukarną od strony frontowej budynku. W trakcie oględzin nie umożliwiono dostępu na strych budynku (zamontowano płytę na wyłazie w celu uniemożliwienia dostępu do włazu). Ponadto, inne elementy konstrukcyjne mogące świadczyć na wiek budowy zostały zabudowane/przesłonięte. Ustalono również, iż od frontu budynku wykonano nowy zadaszony taras / ganek wejściowy zadaszony na słupach o wymiarach 3,00 m x 4,10 m oraz od elewacji bocznej nowy zadaszony taras o wymiarach 6,08 m x 2,79 m. PINB analizując przedłożone dokumenty legalizacyjne oraz zgromadzony materiał dowodowy nie uznał za wiarygodne daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w dokumentach podano datę 1964 r.). Z analizy m.in. dokumentacji satelitarnej z zasobów ortofotomapy geoportal.gov.pl oraz przesłanych od Głównego Geodety Kraju w dniu 24 października 2024 r. zdjęć lotniczych, jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek w obecnym stanie powstał na przestrzeni lat 2022-2023. Budynek pojawia się na zdjęciach lotniczych dopiero w 2019 r., zaś wcześniej teren ten był w miejscu usytuowanego budynku gęsto zadrzewiony (brak widocznego budynku). Na terenach działek sąsiednich na przestrzeni lat można zauważyć pojawiającą się nową zabudowę. Ponadto, na przestrzeni lat, porównując ortofotomapy i zdjęcia lotnicze można zauważyć nawet zmiany w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich. Zdjęcie lotnicze z 11 czerwca 2023 r. wskazuje obecny kształt budynku - przedmiot niniejszego postępowania, który jest większy niż budynek na poprzednich zdjęciach lotniczych oraz posiada widoczny dach czterospadowy wraz z lukarną od strony frontowej budynku. PINB stwierdził, że stan techniczny oraz estetyczność budynku i wykonany nowy ganek wejściowy, taras zadaszony oraz taras naziemny, wskazują na to, iż elementy te został wykonane na przestrzeni ubiegłych kilku lat. Organ nie jest w stanie jednoznacznie wskazać, czy poprzedni budynek, który znajdował się w tym miejscu (o mniejszych wymiarach) został rozebrany i w tym samym miejscu wybudowano nowy większy budynek z dachem czterospadowym i lukarną, bądź budynek został rozbudowany, nadbudowany wraz z wykonaniem nowej konstrukcji dachowej, gdyż elementy konstrukcyjne budynku zostały zabudowane/przesłonięte oraz nie umożliwiono dostępu na strych budynku. W konsekwencji PINB nie może przyjąć tezy właściciela budynku, iż budynek przeznaczony do legalizacji uproszczonej w obecnym stanie powstał ponad 20 lat temu, wobec czego sprawy nie można rozpatrzyć w oparciu o art. 49f ust. 1 P.b., gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w obecnym stanie powstał na przestrzeni lat 2022-2023. Po rozpatrzeniu odwołania W. K. decyzją z 26 września 2025 r. nr WOP.7721.16.2025.JS Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 49f ust. 1, art. 49g ust. 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. i wskazał, że w toku postępowania odwoławczego W. K. przedłożył oświadczenie podpisane przez 32 osoby. Treść tego oświadczenia brzmi: "Niniejszym oświadczam, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [...] w Z., istniał w tej lokalizacji przed rokiem 2000. Oświadczenie składam na wniosek W. K. obecnego właściciela przedmiotowego budynku, celem przedłożenia w WINB w Gdańsku". WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona w latach późniejszych niż rok 1964. Data ta wynika jedynie z oświadczeń właściciela nieruchomości. Złożone przez stronę oświadczenia H. A. i J. F. również nie zawierają jednoznacznej informacji o dacie zakończenia budowy przedmiotowego budynku w roku 1964. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego W. K. dostarczył wypis aktu notarialnego z 4 sierpnia 2022 r. Rep. "A" nr [...], potwierdzającego zawarcie umowy sprzedaży warunkowej nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...]. Jak wynika z treści tego aktu notarialnego, działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni zabudowy wynoszącej 77,00 m2. Natomiast powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 96 m2. Taka wartość wynika z informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów, znajdującego się w aktach sprawy organu powiatowego oraz z ekspertyzy przedłożonej przez W. K. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku znacznie przekracza wartość określoną w ww. akcie notarialnym. W związku z powyższym WINB stwierdził, że budynek objęty wnioskiem W. K. nie jest budynkiem, który został wybudowany w 1964 r. Całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany najwcześniej w 2022 r. Jednoznacznie wskazują na to zdjęcia udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy przypomniał, że poświadczone przez organ państwowy zdjęcie lotnicze ma większą moc dowodową niż pisemne oświadczenie świadków i brak jest zatem możliwości skutecznego podważenia jego wiarygodności. Kolejnym dowodem jest informacja o powierzchni zabudowy budynku wybudowanego w latach 60-tych wynikająca z ww. aktu notarialnego. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku jest większa o ok. 20 m2. Z przedstawionych powodów WINB uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił wiarygodności dowodom przedłożonym przez stronę. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że sam fakt złożenia przez stronę wniosku o legalizację nie oznacza, że organ zwolniony jest z prowadzenia postępowania w oparciu o zasady i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając czy zachodzą przesłanki do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ powinien przede wszystkim przeprowadzić kontrolę, ustalić którego obiektu budowlanego dotyczy wniosek oraz czy faktycznie wybudowano go, określając również datę jego budowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ nadzoru budowlanego nie może ograniczyć się jedynie do sprawdzenia kompletności dokumentów legalizacyjnych oraz potwierdzenia tego, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W niniejszym przypadku zmieniła się powierzchnia zabudowy budynku usytuowanego na działce nr [...] o ok. 20 m2. Zatem w przedmiotowej sprawie wykonane roboty nie odpowiadają definicji remontu. Ponadto z ekspertyzy technicznej wynika, że przedmiotowy budynek posiada ściany fundamentowe betonowe o grubości 34 cm (beton 24 cm, styropian 10 cm), zewnętrzne - warstwowe szkieletowe o grubości 35 cm (płyty kartonowo-gipsowe na stelażu, konstrukcja drewniana 15 cm, wypełnienie wełną mineralną, płyta OSB, styropian 15 cm) oraz wewnętrzne - działowe grubości 10 cm. Natomiast z pisma z 10 stycznia 1982 r. ówczesnego właściciela nieruchomości, wynika, że zewnętrzne ściany wykonane były z kantówek obitych z zewnątrz trzcinowymi płytami ocieplanymi krytymi tynkiem, od strony wewnętrznej obite były płytami stolarskimi. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zewnętrzne ściany przedmiotowego budynku nie są tożsame ze ścianami budynku znajdującego się na działce w roku 1982. Ponadto różnica w powierzchni zabudowy ww. budynków oznacza, że ściany zewnętrzne nie były usytuowane w tym samym miejscu. W związku z powyższym WINB nie zgodził się z argumentem podniesionym w odwołaniu, że został wykonany jedynie remont przedmiotowego budynku. W skardze na powyższą decyzję W. K. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. WINB wydał decyzję, mimo iż zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść Skarżącego. 2) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przekształciła się w niczym nie uzasadnioną dowolność, 3) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji, bez wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu i nie odniesieniu się do nich w uzasadnianiu decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uwzględnienie przez WINB skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Dodatkowo Skarżący wniósł o dopuszczanie dowodu ze zdjęć z opisami na okoliczność spełnienia przesłanek legalizacji budynku. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że absolutnie nie zgadza się z ustalonym przez organ stanem faktycznym i prawym. Zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody. Zdaniem Skarżącego tym obowiązkom niestety organ zarówno I., jak i II instancji nie sprostał. Skarżący stanowczo podkreślił, że zakupił w 2022 r. działkę nr [...] w Z. z wybudowanym już przedmiotowym budynkiem. Przez ten czas od kiedy jest właścicielem wykonał prace remontowe ww. budynku w celu utrzymania go w stanie niezagrażającym bezpieczeństwu i zdatnym do użytkowania. Dokładnie wymienił, jakie prace zostały wykonane, kiedy i w jakim celu. Nie ukrywał, że jakiekolwiek prace nie zostały wykonane. Skarżący wskazał, że do akt sprawy przedłożył akt notarialny, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 77 m2. Skarżący wyjaśnił, że nigdy wcześniej nie analizował tej kwestii, nie dokonywał wcześniej pomiaru budynku. Notariusz poprosił go, aby do aktu notarialnego wskazał parametr budynku. Wówczas Skarżący zasięgnął informacji z Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Kartuzach, gdzie odnaleziono informacje o 77 m2. Nie ma jednak pewności, czy wartość ta dotyczy powierzchni zabudowy czy powierzchni użytkowej budynku. Skarżący nie posiada również wiedzy, przez kogo ta wartość była wcześniej podana do Starostwa Powiatowego. Skarżący był przekonany, iż wartości te są zgodne ze stanem rzeczywistym. Dopiero podczas przygotowywania dokumentów dotyczących przeprowadzenia postępowania legalizacji budynku wyszły na jaw fakty, że budynek ten jest większy niż 77 m2. W ocenie Skarżącego organ błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek został "rozbudowany" lub wybudowany "na nowo", gdyż obecnie posiada nieco większą powierzchnię zabudowy niż ta widniejąca w ewidencji geodezyjnej. Tymczasem należy zauważyć, że różnice powierzchni mogą wynikać z błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków, co nie jest rzadkością (przykładowo: w przypadku budynku położonego na sąsiednim terenie dz. nr [...] w Z., o rzeczywistych wymiarach ok. 10,10 m x 4,10 m = ok. 41,4 m2, (po dociepleniu 10,50 m x 4,50 m) w ewidencji geodezyjnej widnieje powierzchnia 35,66 m2 - a po ociepleniu realna powierzchnia wynosi ok. 47,25 m2). Skarżący wskazał, że jedyną jego ingerencją w bryłę budynku było ocieplenie ścian zewnętrznych i wykonanie elewacji, co mogło spowodować nieznaczne zwiększenie powierzchni zabudowy o kilka procent, lecz nie stanowi rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. ani budowy budynku mieszkalnego "od podstaw". Ponadto, dane geodezyjne mają charakter pomocniczy, nie rozstrzygający, a ewentualne rozbieżności nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia rozbudowy. Dalej Skarżący zauważył, że organy obu instancji w swoich decyzjach wskazują również, iż ze zdjęć satelitarnych można zauważyć, że budynek zmienił swoje parametry oraz konstrukcję dachu. W ocenie Skarżącego nie jest właściwe sugerowanie się zdjęciami lotniczymi. Należy mieć na uwadze to, że technika zdjęć satelitarnych wykonywanych we wcześniejszych latach nie była tak dokładna jak obecnie. Ponadto teren, obecnie działki Skarżącego, jest trudnym terenem. Był silnie zadrzewiony, jak i nadal jest. Część budynku (głównie jego kontury) są osłonięte przez korony drzew, przez co niemożliwe jest dokonanie pomiaru budynku sugerując się zdjęciami satelitarnymi. Po zdjęciach nie można również stwierdzić, jaką konstrukcję dachu miał budynek. Dach ten w momencie zakupu był porośnięty mchem i roślinnością. I tak jak Skarżący wskazał w toku postępowania, wykonał on prace polegające na wymianie pokrycia dachowego. Obecnie można zauważyć, że dach zmienił kolor na czerwony, ale w dalszym ciągu kontury budynku są zasłonięte przez korony drzew. Technika wykonywania zdjęć satelitarnych jest obecnie bardziej rozwinięta niż wcześniej, ale w dalszym ciągu nie można idealnie potwierdzić tego jakie parametry ma budynek oraz jaki ma kształt dachu. Następnie Skarżący wskazał, że na działce sąsiedniej, położonej około 300 m od jego nieruchomości (działka nr [...]) znajduje się budynek, który został zalegalizowany w trybie uproszczonym, mimo że na dostępnych zdjęciach satelitarnych nie jest on w ogóle widoczny - teren również jest silnie zadrzewiony. W tamtej sprawie organ nie miał żadnych wątpliwości co do istnienia obiektu, nie żądał dodatkowych dowodów ani nie prowadził szczegółowej analizy materiałów geodezyjnych, ani oględzin. W przypadku Skarżącego, mimo że na zdjęciach satelitarnych widać częściowo bryłę budynku, organ uznał, że obiekt nie został wybudowany ponad 20 lat temu, co jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności i jednolitego stosowania prawa. Wydając zaskarżoną organ decyzję oparł rozstrzygnięcie w przeważającej mierze na analizie zdjęć satelitarnych (ortofotomap), które nie stanowią wystarczającego i wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Zdjęcia satelitarne (ortofotomapy) mogą stanowić jedynie dowód pomocniczy, lecz zdaniem Skarżącego nie mogą być dowodem rozstrzygającym w zakresie istnienia obiektu budowlanego, jego parametrów technicznych (powierzchni, wysokości, kubatury) czy daty powstania. W szczególności w niniejszej sprawie teren działki jest silnie zadrzewiony, co w sposób oczywisty ogranicza widoczność obiektu z góry. W konsekwencji, z materiału zdjęciowego nie można jednoznacznie stwierdzić ani zakresu zabudowy, ani czasu jej wykonania. Ponadto, Skarżący zwrócił uwagę, że jakość zdjęć satelitarnych ulegała znacznym zmianom na przestrzeni lat. Archiwalne zdjęcia charakteryzują się znacznie gorszą rozdzielczością, co prowadzi do zniekształceń i błędnej interpretacji, zwłaszcza przy analizie terenów leśnych lub o dużym zacienieniu. Stanowisko to znajduje zaś potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, którego przykłady Skarżący wskazał. Dla potwierdzenia swoich racji Skarżący dołączył wydruki zdjęć satelitarnych wraz z opisami. Następnie Skarżący wskazał, że jako obecny właściciel przedłożył masę dokumentów i dowodów istnienia przedmiotowego budynku od wielu lat. Poświęcił sporo czasu, aby jak najbardziej udowodnić ten fakt. Przedstawił dokumenty z innych urzędów oraz skontaktował się z osobami, które znają ten teren od wielu lat. Przedłożył również ich oświadczenia potwierdzające, że budynek istniał na terenie tej działki od wielu lat. Po zakupie budynku Skarżący wykonał prace remontowe, które wskazał w toku postępowania. Wszystkie te prace wykonał z uwagi na stan techniczny budynku pragnąc, aby budynek ten funkcjonował zgodnie z jego przeznaczeniem i nie stwarzał zagrożenia dla Skarżącego i jego rodziny. Tymczasem organy obu instancji podważają dowody Skarżącego bazując tylko na zdjęciach satelitarnych. Nie biorą pod uwagę pozostałych dowodów przedłożonych do akt sprawy oraz nie biorą pod uwagę tego, iż budynek istniał tam od kilkudziesięciu lat, co potwierdzają też mimo wszystko zdjęcia satelitarne (na zdjęciach widoczny jest budynek, nigdy "nie znika" z działki na zdjęciach). Pełnił on funkcję budynku mieszkalnego, co potwierdza pismo dotyczące korzystania z energii elektrycznej, wodociągu, dojazdu do działki, gospodarki odpadami, a także oświadczenie H.A., z którego wynika, że jej rodzice mieszkali w tym budynku. Dodatkowo, Skarżący podkreślił, że wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło z jego własnej inicjatywy i w dobrej wierze. To Skarżący dobrowolnie złożył wniosek o wszczęcie procedury legalizacji uproszczonej przedmiotowego budynku, kierując się chęcią uregulowania stanu prawnego nieruchomości oraz działaniem w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Niestety, w wyniku tej decyzji znalazł się w sytuacji, w której zamiast uzyskać możliwość spokojnego zakończenia sprawy został zmuszony do udowadniania okoliczności oczywistych, jak chociażby faktu, że budynek istnieje od ponad 20 lat. Od momentu złożenia wniosku Skarżący jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania świadków, gromadzenia dokumentów i jeżdżenia po urzędach w celu potwierdzenia stanu faktycznego, który wcześniej nie budził żadnych wątpliwości. Gdyby nie wystąpił z wnioskiem w dobrej wierze, prawdopodobnie nadal mógłby spokojnie zamieszkiwać w budynku razem ze swoją rodziną, nie ponosząc obecnych trudności. Tymczasem zamiast wsparcia ze strony organu spotkał się z nieuzasadnionym obciążeniem dowodowym i koniecznością odpierania błędnych ustaleń, opartych wyłącznie na analizie zdjęć satelitarnych. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 26 września 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 22 stycznia 2025 r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 wskazanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują, jakie budowy nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 1), a które nie wymagają ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 2). W sytuacji, gdy inwestor wybudował lub jest w trakcie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (tzw. samowola budowlana), wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, w ramach którego umożliwia stronie legalizację samowoli (art. 48 – 49e P.b.). Nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wprowadziła nową instytucję, tj. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 P.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Stosownie do art. 49g ust. 1 i 2 P.b. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia, tj.: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 [oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – przyp. Sądu]; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Z przytoczonych przepisów wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne odnosi się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Jest to zabieg celowy, gdyż jak wynika z uzasadnienia projektu ww. nowelizacji "Wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). [...] Nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo" (s. 43 i n., https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=121). W niniejszej sprawie osią sporu pomiędzy Skarżącym a organami jest kwestia spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 49f ust. 1 in fine P.b. Skarżący – który jest właścicielem działki nr [...] w Z., gmina S., od 2022 r. – złożył wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w dniu 12 czerwca 2024 r. wskazując, że datą zakończenia budowy samowolnie posadowionego obiektu na działce, był 23 października 1964 r. (vide: pkt 4 wniosku, akta organu I instancji). Z kolei orzekające w sprawie organy uznały, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany nie powstał w okresie 20 lat i wcześniej przed złożeniem wniosku o legalizację, lecz współcześnie. Przy czym kwestią niewyjaśnioną pozostaje, czy istniejący wcześniej obiekt został rozebrany, a w jego miejscu pobudowano obiekt będący przedmiot niniejszego postępowania, czy też przedmiotem postępowania jest dotychczas istniejący obiekt, który został rozbudowany/ nadbudowany. Nie jest bowiem w sprawie sporne, a na co zwraca uwagę sam Skarżący, że przeprowadził on prace budowlane w 2023 r. Skład orzekający podziela stanowisko orzekających w sprawie organów o niespełnieniu przesłanki wynikającej z art. 49f ust. 1 in fine P.b. Ustalony stan faktyczny w żadnej mierze nie wskazuje bowiem na to, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania w obecnym kształcie (tj. od 2023 r.) jest tym samym obiektem, co obiekt rzekomo powstały w 1964 r. Skarżący niewątpliwie nabył w dniu 4 sierpnia 2022 r. samowolnie posadowiony budynek, na co wskazują dowody zgromadzone przez organy. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3) potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu z aktu notarialnego Rep. "A" nr [...] (akta organu II instancji) działka nr [...] "jest zbudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wybudowanym w latach 60-tych ubiegłego wieku, o powierzchni zabudowy 77 m2." Z kolei z pisma Starosty Kartuskiego z 15 lipca 2024 r. (k. nr 44 akt organu I instancji) wynika, że "w rejestrach przekazanych przez Gminę Sierakowice, rejestrach gospodarki nie uspołecznionej, również przekazanych przez Gminę Sierakowice oraz archiwum, weryfikowanych po ww. nazwiskach inwestorów, brak jest informacji w ww. sprawie." A zatem na działce nr [...] istniał i został rozebrany albo istnieje w przebudowanej formie budynek mieszkalny. Na marginesie należy zauważyć, że w momencie zakupu obiektu w 2022 r. obowiązywała już ta wersja ustawy Prawo budowlane, która od 19 września 2020 r. umożliwiała wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na wniosek. Skarżący nie skorzystał jednakże z takiej możliwości i przed złożeniem wniosku o wszczęcie takiego postępowania w czerwcu 2024 r. najpierw wykonał na pierwotnej samowoli budowlanej prace budowlane w 2023 r. W swoim oświadczeniu (data wpływu do PINB: 3 lipca 2024 r.; k. nr 38 akt organu I instancji) Skarżący wskazał, że był "zmuszony wykonać niezbędne prace remontowe wewnętrzne oraz zewnętrzne, które były konieczne do prawidłowego funkcjonowania tego budynku." W protokole oględzin z 30 września 2024 r. (k. nr 60 akt organu I instancji) przedstawiciele PINB powołali się na zdjęcia satelitarne z maja 2020 r., lipca 2021 r. oraz grudnia 2022 r. i wskazali, że widać na nich obiekt o "dużo mniejszych wymiarach bez zadaszonego tarasu od strony elewacji frontowej i bocznej oraz tarasu od strony tylnej. Zaś na aktualnych mapach satelitarnych znajduje się większy budynek [...] z widocznym dachem czterospadowym wraz z lukarną od strony frontowej budynku." Dalej przedstawiciele organu stwierdzili, że nie ma możliwości "dostępu na strych budynku (zamontowano płytę w celu uniemożliwienia dostępu do włazu)", a "wszystkie elementy konstrukcyjne mogące wskazywać na wiek budynku zostały zabudowane – przesłonięte." Ustalono również, że "od frontu oraz od elewacji bocznej wykonano nowe zadaszone tarasy." Z kolei Skarżący oświadczył do ww. protokołu, że "rozbudowy od frontu i elewacji bocznej to wiaty i żadnych elementów konstrukcyjnych nie ukrywał[...]". Skarżący wyjaśnił, że prace, które wykonał to "docieplenie ścian wełną, założenie płyt karton-gips, realizacj[a] nowych schodów po demontażu starych [...], wymiana okien zew[nętrznych] i drzwi, wymiana pokrycia dachu z papy pokrytej aluminium na blachę, wymiana orynnowania, wykonanie ocieplenia budynku, z ścian zdemontowano płyty [...] i w to miejsce włożono wełnę." Ponadto, należy przypomnieć, że z ww. aktu notarialnego wynika, że zakupiony w 2022 r. budynek ma powierzchnię 77 m2, a tymczasem z informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów oraz ekspertyzy technicznej z 2024 r. wynika, że budynek ten ma powierzchnię 96 m2. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organy obu instancji potwierdzają, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tym samym obiektem, który istniał tam wcześniej, tj. przed momentem przeprowadzenia prac budowlanych w 2023 r. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje, iż przed wykonaniem ww. prac budowlanych istniał tam obiekt, co wynika ze zgromadzonych dowodów, w tym: wyrysu z 16 października 2024 r. z mapy zasadniczej (k. nr 63-64 akt organu I instancji), przedłożonych przez Skarżącego dokumentów dotyczących poprzedniego właściciela (k. nr 23-35 akt organu I instancji) oraz oświadczeń Skarżącego i innych osób (k. nr 36-38 akt organu I instancji oraz załącznik do pisma Skarżącego z 5 września 2025 r. w aktach organu II instancji). Konieczne jest odniesienie się do istotnego dowodu w sprawie, jakim są zdjęcia satelitarne. PINB dołączył do materiału dowodowego wydruki ze strony geoportal.gov.pl z 12 lipca 2024 r. (k. nr 39-43 akt organu I instancji), z których wynika, że do 2022 r. włącznie w miejscu przedmiotu niniejszego postępowania znajdował się prostokątny obiekt o białym dachu. Natomiast od 2023 r. na zdjęciach widać zdecydowanie większy obiekt o dachu w kolorze czerwonym, do lewej strony którego (patrząc od frontu budynku) przylega biała, prostokątna konstrukcja (po zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin należy wnosić, że jest to zadaszenie tarasu, które Skarżący nazywa wiatą, którą wykonał w 2023 r.). PINB powołał się na powyższe zdjęcia podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 września 2024 r. Z kolei w piśmie z 24 października 2024 r. Główny Geodeta Kraju przesłał do PINB zdjęcia fotogrametryczne, na których: nie widać pierwotnego budynku z powodu silnego zalesienia (zdjęcia z 2010 r., 2013 r., 2016 r.); widać niewielki, prostokątny budynek o białym dachu (zdjęcia z 2019 r., 2020 r., 2021 r.); widać budynek z czerwonym dachem o zdecydowanie większych rozmiarach niż biały budynek z poprzednich zdjęć (zdjęcia z 2023 r.). Wobec powyższego należy wyjaśnić, że w myśl art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wobec takiego brzmienia przepisów, fakt, że w myśl § 2 ust. 3 regulaminu serwisu www.geoportal.gov.pl "(...) informacje prezentowane w serwisie Geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych", nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu potwierdzającego twierdzenia o okolicznościach faktycznych sprawy, wobec którego każda ze stron może przedstawić dowód przeciwny (zob. wyroki: WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 609/23, WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1108/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, brak idealnej ostrości zdjęć lotniczych udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju nie może stanowić powodu by wbrew materiałowi dowodowemu dać wiarę gołosłownym twierdzeniom Skarżącego. Reasumując, w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż budynek będący przedmiotem postępowania (w jego obecnym kształcie, tj. tym, którego legalizacji domaga się Skarżący) powstał przed więcej niż 20 laty. W konsekwencji, PINB zasadnie orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 49i ust. 1 P.b., tj. o braku możliwości wydania decyzji o legalizacji w trybie uproszczonym, a WINB słusznie utrzymał tę decyzję w mocy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.