II SA/Gd 908/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski(spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 czerwca 2021 r. nr XXXI/1018/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

A. F. (dalej: "Skarżący", "Strona"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) - dalej: "u.s.g.", wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni (dalej: "Rada", "Organ") nr XXXI/1018/21 z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, rejon ulic Spacerowej i Orłowskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 2943) - dalej: "Uchwała XXXI/1018/21", "Plan", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej wewnętrzną sprzeczność oraz o zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 14 pkt 1 ppkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały ustalono strefę wyłączoną z zabudowy oznaczoną na rysunku planu - do zagospodarowania jako teren zielony, w granicach strefy dopuszcza się realizację utwardzonego dojazdu zgodnie z istniejącym przebiegiem z zastosowaniem nawierzchni nieprzepuszczalnej. Tymczasem rysunek Planu zawierający szrafy z włączeniami nie zawiera odbicia zapisów Planu. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek sąsiednich, a zapisy Planu będą wprost oddziaływać na jego nieruchomość. W sytuacji umożliwienia przebiegu dróg dojazdowych zgodnych z oczekiwaniami miasta, a niezgodnych z częścią Planu, droga ta będzie przebiegać niemalże przez jego ogród, ponadto umożliwi to posadowienie nieruchomości w sposób znacznie zacieniający jego teren. Strona podniosła, że w kwestii badania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały trzeba również brać pod uwagę proponowaną kwestionowanym Planem możliwość budowy wyższych domów w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, przy jednoczesnym obowiązku zachowania tejże zabudowy jednorodzinnej Skarżącego, co też może oddziaływać na nieruchomość Strony w rozumieniu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), bowiem planowana w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego wysoka zabudowa niewątpliwie oddziałuje na zakres jego praw. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej. Skarżący wskazał, że jego nieruchomość zlokalizowana przy ul. S. [...] (składająca się z działek nr: [...]-[...] o łącznej powierzchni około 995 m2) jest położona na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") części dzielnic Orłowo i Redłowo, rejon rzeki Kaczej i ulic: Kościelnej, Armatorów i Kasztanowej, w granicach terenu: 09 MN1,MP - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa jednorodzinna z pokojami gościnnymi. Razem z tą nieruchomością ogrodzona i użytkowana jest również część działki gminnej nr [...] o powierzchni około 710 m2. Teren gminny, który został ogrodzony z nieruchomością przy ul. S. [...], jest objęty ustaleniami m.p.z.p., w których zlokalizowany jest w następujących terenach: 49 ZP,ZE - zieleń urządzona, zieleń ekologiczno-krajobrazowa - (m.p.z.p. 1506), 07 ZP - zieleń urządzona - zieleń publiczna - (m.p.z.p. 1509), 01 MW1,U - zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, zabudowa usługowa - (m.p.z.p. 1509). Wskazano, że część terenu, użytkowana przez właścicieli nieruchomości przy ul. S. [...], zlokalizowana w granicach terenu 01 MW1,U, znajduje się w strefie wyłączonej z zabudowy do zagospodarowania jako teren zieleni. Zgodnie z Planem w granicach ww. strefy dopuszcza się realizację: utwardzonego dojazdu zgodnie z istniejącym przebiegiem z zastosowaniem nawierzchni przepuszczalnej, niezbędnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (...). Skarżący zarzucił, że rysunek Planu nie przewiduje "orientacyjnych" dojazdów, przewiduje orientacyjne ciągi piesze i przewiduje tereny wyłączone z zabudowy. Wobec sformułowanych planów miasta realizacji dojazdu przez teren, na którym posadowiona jest zieleń miejska, która znajduje się pod ochroną konserwatora oraz sprzeczność wewnętrzną ustaleń Planu wskazano, że Plan ten powinien być wyeliminowany z obiegu w trybie art. 91 u.s.g. Skarżący wskazał również na uciążliwości związane z budową tzw. Nowego Orłowa zwracając uwagę na skutki przyrodnicze takiego rozmachu i skali przedsięwzięcia inwestycyjnego. Podniesiono również kwestię naruszenia stateczności skarp osuwiskowych oraz likwidacji całego starego i młodego drzewostanu, występującego na tych terenach. Strona podkreśliła, że teren graniczy z obszarem należącym do systemu Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, gdyż interes prawny lub uprawnienie Skarżącego nie zostały naruszone, lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości usytuowanych poza granicami zaskarżonego Planu. Nieruchomości te stanowią działki nr [...]-[...], które zgodnie z m.p.z.p. części dzielnic Orłowo i Redłowo, rejon rzeki Kaczej i ulic: Kościelnej, Armatorów i Kasztanowej, położne są w granicach terenu: 09 MN1,MP - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa jednorodzinna z pokojami gościnnymi. Organ podał, że z dniem 1 czerwca 2019 r. wygasła umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Gminą Miasta Gdyni a m.in. Skarżącym. Dzierżawa ta obejmowała część działki gminnej nr [...] (w wyniku podziału powstała działka [...]). W związku z zamiarem realizacji ustaleń zaskarżonego Planu gmina wystąpiła o wydanie nieruchomości. Tym samym Strona (bez tytułu prawnego) użytkuje część działki gminnej nr [...] oraz część działki [...] o łącznej powierzchni około 717 m2, położone w granicach zaskarżonego Planu oraz planu miejscowego w rejonie rzeki Kaczej. Rada wskazała, że na części działki gminnej nr [...] przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną, a obecnie wykorzystywanej przez Stronę bez tytułu prawnego jako ogród, może zostać urządzony dojazd do położonych w granicach tego terenu działek budowlanych. W granicach terenu 01 MW1,U będą mogły powstać nie więcej niż trzy działki budowlane, biorąc pod uwagę ustaloną w Planie minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych (1.200 m2). Zgodnie z zaskarżonym Planem w terenie tym ustalona została strefa wyłączona z zabudowy (o szerokości 12 m) - do zagospodarowania jako teren zieleni. Tym samym zaskarżony Plan umożliwia realizację budynków dopiero w odległości 12 m od granicy nieruchomości Strony. Zarówno budynki, jak i droga dojazdowa (dopuszczona w tym pasie) zostanie zrealizowana z zachowaniem warunków wynikających z przepisów, w tym w zakresie odległości, jak i norm zacieniania. Zgodność lokalizowanych inwestycji z przepisami, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) dotyczącymi przesłaniania (§ 13) oraz odpowiedniego oświetlenia (§ 57) badana jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę, na podstawie projektu budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z zaskarżonym Planem na terenie bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego została ustalona wysokość zabudowy: dla budynków o dachach płaskich - do 8,5 m i do 25,5 m n.p.m., a dla budynków o dachach stromych - do 9,5 m i do 26,5 m n.p.m., i liczbie kondygnacji - do 2 kondygnacji, które nie są zagłębione ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle. Wskaźniki te nie przekraczają wysokości istniejącego budynku przy ul. S. [...], zarówno w wartościach względnych, jak i bezwzględnych. Dodatkowo, nieruchomość przy ul. S. [...] jest położona wyżej niż teren wyznaczony pod zabudowę w zaskarżonym planie miejscowym. Tym samym zarzuty Skarżącego dotyczące zacieniania jego nieruchomości i zbyt bliskiej odległości drogi dojazdowej od jego działki uznano za chybione. W ocenie Rady ustalenia zaskarżonego Planu w żaden sposób nie naruszają prawa własności Strony w stosunku do działek nr [...]-[...], położnych poza granicami Planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały XXXI/1018/21 w całości, a zarzuty skargi dotyczą m.in. działki nr [...], która - czego strona skarżąca nie kwestionowała - stanowi własność Gminy Miasta Gdyni. W tym zakresie wskazywano, że w sytuacji umożliwienia przebiegu dróg dojazdowych zgodnych z oczekiwaniami miasta, a niezgodnych z częścią Planu, droga ta będzie przebiegać niemalże przez ogród Strony, ponadto umożliwi to posadowienie nieruchomości w sposób znacznie zacieniający teren Skarżącego. Strona wskazała zatem na hipotetyczne zdarzenia, które mogą, lecz nie muszą nastąpić w przyszłości. Należy wskazać, że Skarżący jest współwłaścicielem działek nr [..]-[..] położonych w Gdyni przy ul. S [...]. Działki te przylegają do działki nr [...], której dotyczą zapisy Planu kwestionowane przez Skarżącego. Zgodnie natomiast z zapisami planu miejscowego, zatwierdzonego Uchwałą XXXI/1018/21, ww. działka jest położona w granicach terenu oznaczonego w Planie symbolem 01 MW1,U z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do czterech mieszkań oraz zabudowę usługową. W § 14 ust. 1 pkt lit. d zaskarżonej uchwały ustalono strefę wyłączoną z zabudowy oznaczoną na rysunku planu - do zagospodarowania jako teren zielony, w granicach strefy dopuszczono realizację utwardzonego dojazdu zgodnie z istniejącym przebiegiem z zastosowaniem nawierzchni nieprzepuszczalnej oraz niezbędnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na warunkach określonych w § 10 ust. 2 pkt 9. W ocenie Sądu powyższa regulacja, zawarta w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną Skarżącego. Nie ogranicza, ani nie pozbawia go konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania działki nr [...], nie dotyczą interesu prawnego Skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z: 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 936/06, z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 i z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09 i z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16). Skarżącemu nie przysługuje obecnie żadne prawo obligacyjne do działki nr [...] (od 1 czerwca 2019 r. użytkuje ją bezumownie, bez tytułu prawnego). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby do spornej działki zostało mu prawnie zagwarantowane jakiekolwiek uprawnienie, które mogłoby zostać naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że interes Skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie m.p.z.p. Końcowo należy powtórzyć, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącemu uprawnień, nie nakładają również na niego żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na nim. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Strona posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez Skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.[pic]