II OSK 1001/23

Dnia 14 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 19/23 o odrzuceniu skargi C. D. na uchwałę Rady Miasta Ełk z dnia 29 kwietnia 2008 r., Nr XXIII/223/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie I miasta Ełk, obejmującego wyspę Zamkową oraz teren ograniczony ul. Zamkową i jez. Ełckim zwanego "Ełk-Zamkowa" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Olsztynie postanowieniem z 3 marca 2023 r., II SA/Ol 19/23 odrzucił skargę C. D. na uchwałę Rady Miasta Ełk z 29 kwietnia 2008 r., Nr XXIII/223/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie I miasta Ełk, obejmującego wyspę Zamkową oraz teren ograniczony ul. Zamkową i jez. Ełckim zwanego "Ełk-Zamkowa" (uchwała). W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 6 grudnia 2022 r. reprezentowany przez pełnomocnika C. D., powołując się na art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 oraz 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: Ppsa), w zw. z art. 101 ust. i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559, Usg), zaskarżył do WSA w Olsztynie w/w uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 9 (co do obszarów oznaczonych 3MN/UT i 4ZP/5ZP), w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerem geodezyjnym [...] i [...] oraz w części dotyczącej załącznika graficznego do Uchwały w zakresie dotyczącym wyburzenia budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej powołanymi numerami geodezyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z 11 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II WSA w Olsztynie wezwała pełnomocnika skarżącego do nadesłania dokumentu potwierdzającego złożenie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. W piśmie z 26 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że C. D. wielokrotnie zwracał się do Miasta Ełk o usunięcie naruszenia prawa (poprzez dokonanie działań w zakresie doprowadzenia zapisów uchwały do takiego stanu, aby uwzględniono możliwość dojazdu do jego posesji). Świadczy o tym szereg postępowań administracyjnych, których "tłem" jest właśnie skarżona uchwała (również zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie). Wskazano, że na pismo skarżącego już z 2018 r. Urząd Miejski w Ełku odpowiedział (pismem z 24 września 2018 r.), iż zgodnie z uchwałą istnieje dojazd do nieruchomości. Podobnie, składając przedmiotową skargę za pośrednictwem organu gminy skarżący po raz kolejny opisał powody zaskarżenia aktu prawa miejscowego, zaś Gmina Ełk, po raz kolejny nie uznała argumentacji strony, co wynika z odpowiedzi na skargę. Tym samym - ponieważ gmina mogła wielokrotnie odnieść się do argumentów skarżącego, został spełniony cel postawiony przez prawodawcę w obowiązującym na dzień podjęcia uchwały art. 101 ust. 1 Usg. Podniósł, że jeszcze przed dniem zadośćuczynienia wezwaniu sądu do uzupełnienia skargi, skarżący w dniu 25 stycznia 2023 r. wezwał raz jeszcze Gminę do zaprzestania naruszenia prawa. Dodał, że w świetle art. 101 ust. 1 Usg i art. 53 § 2 Ppsa nie ma podstaw do nakładania na stronę skarżącą uchwałę obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu, bądź też oczekiwania na upływ określonego terminu od wezwania, zanim wniesie ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Minimalnym okresem, jaki należy zachować w przypadku wniesienia skargi po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jest zatem choćby jeden dzień. Powyższe jest o tyle istotne, iż nawet gdyby uznać, że poprzednie pisma skarżącego do Gminy kwestionujące plan miejscowy nie stanowią "literalnego" wezwania do naruszenia prawa, to z pewnością na dzień wniesienia "zupełnej" (zawierającej wszystkie niezbędne elementy określone w Ppsa) skargi takie wezwanie zostało do Gminy Ełk wystosowane. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji odrzucając skargę stwierdził, że przedłożone do tegoż sądu pismo skarżącego nie nosi cech wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 Ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji, co powoduje, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie; uniemożliwia to nadanie skardze biegu. Skargą kasacyjną - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – C. D. zaskarżył w całości ww. postanowienie. Stosownie do treści art. 174 pkt 2 Ppsa i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, postanowieniu zarzuca naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną z uwagi na domniemany brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, podczas gdy wezwanie takie zostało do organu prawodawczego (Rady Miasta Ełk) skierowane. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Olsztynie, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, działając na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że WSA w Olsztynie nie zauważył, że jeszcze przed wydaniem skarżonego postanowienia nie istniała już przesłanka negatywna do rozpoznania skargi. Podkreśla, że z ostrożności procesowej pismem z 25 stycznia 2023 r. wezwał raz jeszcze Gminę do zaprzestania naruszenia jego interesu, zaś w dniu 8 lutego 2023 r. (a zatem na miesiąc przed wydaniem skarżonego postanowienia) Przewodniczący Rady Miasta Ełk, pismem znak 0-RM.0003.3.2023.EL, poinformował, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z 25 stycznia 2023 r. dot. wezwania Rady Miasta Ełk do zaprzestania naruszenia prawa i zmiany przedmiotowej uchwały, "stanowisko wyrażone w uchwale Rady Miasta Ełk z dn. 4 stycznia 2023 r., pozostaje bez zmian". Zdaniem skarżącego "stanowisko" to jest jednoznaczne i oznacza, że Rada, w odniesieniu do skarżonej uchwały, nie zamierza podejmować żadnych kroków w celu usunięcia naruszeń. Zarządzeniem sędziego NSA z 24 maja 2023 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do nadesłania, w terminie 7 dni, pisma z 25 stycznia 2023 r. wzywającego Gminę Miasto Ełk do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej w sprawie uchwały. W aktach sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu brak było bowiem w/w pisma. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 5 czerwca 2023 r. przesłał w/w pismo z 25 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 174 Ppsa (Dz.U. 2023, poz. 259 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 Usg w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2 Ppsa jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej jako "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany m.in. w zakresie art. 52 i 53 Ppsa. Aktualnie przepisy art. 52 i art. 53 Ppsa oraz przepisy Usg, w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Ełk została podjęta 29 kwietnia 2008 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 Usg (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 Ppsa (zgodnie z którym od 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie). Skarżący był zatem zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 Ppsa - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (dostępnej na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 Ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 Usg. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z tej przyczyny zasadnie sąd pierwszej instancji wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi skierował wezwanie do organu do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo z 26 stycznia 2023 r., w którym wskazał, że skarżący wielokrotnie zwracał się do Miasta Ełk o usunięcie naruszenia prawa i dodatkowo poinformował, że z ostrożności procesowej jeszcze przed dniem zadośćuczynienia wezwaniu sądu do uzupełnienia skargi skarżący raz jeszcze wezwał Gminę do zaprzestania naruszenia prawa, kserokopię tego pisma z 25 stycznia 2023 r. dołączył do akt sprawy w odpowiedzi na wezwanie Sądu Naczelnego w dniu 5 czerwca 2023 r. (k. 98). W piśmie tym skarżący podnosił, że domagał się od organu podjęcia działań w zakresie doprowadzenia zapisów uchwały do takiego stanu, aby uwzględniały możliwość dojazdu do jego posesji. W myśl z kolei art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do nadesłanego pisma skarżącego z 25 stycznia 2023 r. wskazać należy, że zgodnie z treścią uchwały 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), skargę do sądu administracyjnego można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Z powyższego wynika, że skargę można wnieść skutecznie dopiero po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi nie tylko przed wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale także i równocześnie z nim. Istotą wymogu wyczerpania środków prawnych, o których mowa w w/w przepisach jest bowiem umożliwienie organowi administracji doprowadzenie do załatwienia sprawy bez konieczności wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro zatem skarżący wniósł skargę w dniu 6 grudnia 2022 r. a pismo skarżącego stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało sporządzone w dniu 25 stycznia 2023 r., skarga jako przedwczesna podlegała odrzuceniu, co trafnie sąd pierwszej instancji uczynił. Choć skarżący – jak podnosi - wielokrotnie zwracał się do Miasta Ełk o usunięcie naruszenia prawa to jednak w aktach sprawy próżno szukać pisma spełniającego cechy takiego wezwania. Nadto, jak trafnie wyjaśniał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 Usg, traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Tym samym należy uznać, że w niniejszej sprawie skarżący nie poprzedził swojej skargi na uchwałę uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje, że nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, który został wskazany przez sąd wojewódzki jako podstawa rozstrzygnięcia. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Ppsa.