II SA/Gd 870/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 marca 2023 r., SKO Gd/1178/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę

Fundacja [..] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. Fundacja [..] (dalej jako: "Fundacja", "strona skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej jako: "P.o.ś.") nakazującej osobie fizycznej ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko powodowanego eksploatacją kotła opalanego paliwem stałym na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [..] oraz uznania Fundacji za stronę we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Prezydent Miasta Gdyni, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ocenie organu przedstawione nagrania oraz zdjęcia nie uprawdopodabniają, że eksploatacja kotła opalanego paliwem stałym przez osobę zamieszkującą nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [..], powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. Przedstawione dowody były natomiast dla organu wystarczającą przesłanką dla przeprowadzenia kontroli pod kątem spalania w kotle substancji niedozwolonych. W rezultacie, w dniu 17 listopada 2021 r., a więc dwa dni po wpłynięciu wniosku Fundacji, pobrane zostały próbki popiołu z pieca użytkowanego na przedmiotowej nieruchomości. Analiza zawartości popiołu przeprowadzona przez akredytowane laboratorium potwierdziła, że w palenisku spalane były odpady. W związku z powyższym Straż Miejska w Gdyni wdrożyła działania mające na celu ukaranie sprawcy mandatem karnym za spalanie odpadów w domowym piecu. Karanie za tego typu wykroczenie odbywa się bowiem na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie w trybie k.p.a. Podsumowując organ wskazał, że emisja gryzącego dymu z komina budynku przy ul. [..] w Gdyni jest skutkiem działania nielegalnego (spalania odpadów), co przesądza, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga ukarania sprawcy mandatem (lub grzywną w postępowaniu wykroczeniowym), a nie wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium - przedstawiając przebieg postępowania w sprawie - wskazało, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż dokonując analizy materialnoprawnej okoliczności wskazanych przez Fundację we wniosku z dnia 9 listopada 2021 r. musiał on dokonać oceny, czy w świetle przedstawionych w tym wniosku wyjaśnień i dowodów, jak również informacji zgromadzonych przez organ z urzędu, w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 363 P.o.ś., a więc czy interes społeczny przemawia za podjęciem postępowania z urzędu w trybie art. 363 P.o.ś. Kolegium podkreśliło, że w judykaturze wskazuje się, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania sformułowanego przez organizację społeczną dokonywana jest przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne powoduje - zgodnie z art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie wszczęcie postępowania, a potem jego umorzenie. Reasumując Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność zastosowania zupełnie innego trybu postępowania niż wskazany przez Fundację, przyczyna zaś polegająca na spalaniu odpadów - na konieczność wszczęcia postępowania wykroczeniowego, a nie administracyjnego. W rezultacie w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 363 P.o.ś., a zatem należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Fundacja wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ograniczeniu oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego oraz dopuszczeniu skarżącej do udziału w postępowaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Fundacji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej naruszyły art. 31 § 1 i 2 k.p.a. przez niezbadanie przesłanek wskazanych w tym przepisie uzasadniających wniosek Fundacji o wszczęcie postępowania, a także art. 61 a k.p.a. przez błędne zastosowanie w sprawie. W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał najpierw merytorycznych ustaleń i dopiero po tym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a., a organ odwoławczy bezkrytycznie postępowanie takie zaaprobował. Zdaniem Fundacji organy obu instancji, rozpoznając wniosek o wszczęcie postępowania złożony w oparciu o art. 31 k.p.a., a więc dotyczący interesu prawnego innej osoby powinny wydać rozstrzygnięcie w trybie tego artykułu, a nie art. 61a k.p.a., gdyż to właśnie w art. 31 k.p.a. ustawodawca określił swoiste przesłanki weryfikacji takiego wniosku oraz sposób i formę jego rozpoznania. Tym samym rozpatrzenie złożonego w trybie art. 31 k.p.a. żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej inne osoby, na postawie art. 61a k.p.a. stanowi oczywiste naruszenie prawa. Nie sposób zatem uznać za legalne wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w którym organ nie dokonał weryfikacji żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, w oparciu o przesłanki, na podstawie których ustawodawca zobligował go do badania takiego wniosku, a które zostały enumeratywnie wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Brak oceny wniosku organizacji w świetle przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. oznacza, że w sprawie organy wydały rozstrzygnięcie bez poczynienia de facto żadnych istotnych z punktu widzenia tego przepisu ustaleń, tj. zwłaszcza bez ustalania, czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają określone we wniosku żądanie oraz czy interes społeczny przemawia za żądaniem organizacji i przyznaniem jej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu innej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej "P.p.s.a.") sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 stycznia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowym przepisie ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Innymi słowy przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego lub że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2202/20, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r.; wszystkie powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16; wyrok NSA z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18; wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18; wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11). Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14). W rozpoznawanej sprawie za przesłankę zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. organy uznały brak podstaw prawnych uzasadniających żądanie strony tj. wydania decyzji w trybie art. 363 P.o.ś. nakazującej osobie fizycznej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko powodowane eksploatacją kotła opalanego paliwem stałym na nieruchomości położonej w Gdyni, przy ul. [..]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 17 listopada 2021 r. zostały pobrane próbki popiołu z pieca użytkowanego na przedmiotowej nieruchomości. Analiza zawartości popiołu przeprowadzona przez akredytowane laboratorium potwierdziła, że w palenisku spalane były odpady (analiza morfologiczna wykazała obecność w próbce kolorowego papieru oraz elementu metalowego). Z uwagi na stwierdzony fakt spalania odpadów w piecu do ogrzewania budynków, stanowiący czy zabroniony kwalifikowany jako wykroczenie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) podlegająca Prezydentowi Miasta Gdyni Straż Miejska podjęła działania zmierzające do ukarania osoby zamieszkującej nieruchomość przy ul. [...] w Gdyni mandatem karnym na podstawie art. 191 wskazanej wyżej ustawy o odpadach. Mandat karny z tytułu spalania materiałów niedozwolonych został ostatecznie nałożony w dniu 17 stycznia 2023 r. Skoro zatem spalanie odpadów stanowi czyn zabroniony (wykroczenie), którego ściganie następuje w oparciu o przepisy ustawy dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1124), a nie w drodze administracyjnej, to organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 363 P.o.ś i w konsekwencji orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej negatywne oddziaływanie kotła opalanego paliwem stałym na nieruchomości położonej w Gdyni, przy ul. [...]. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało zgodnie z prawem. W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. i zaniechania rozważenia przesłanek wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu Sąd uznał go za niezasadny. Przywołany przepis, podobnie jak art. 61a k.p.a. reguluje procesową formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W obu tych przepisach ustawodawca przyjął, że ma to być postanowienie zaskarżalne zażaleniem (zob. art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. i art. 61a § 2 k.p.a.). Art. 31 k.p.a. dotyczy wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego (regulacja dotyczy także żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które już się toczy, ale ta część przepisu nie ma znaczenia w rozstrzyganej sprawie). Zasadnie Fundacja podkreśla, że chodzi w tym przypadku o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Wniosek organizacji społecznej jest w tym przypadku tylko impulsem (informacją) do rozważania zasadności wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez organizację społeczną to organ administracji publicznej powinien rozważyć czy za jego uwzględnieniem przemawia cel statutowy tej organizacji oraz interes społeczny. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozstrzygając w sprawie wniosku organizacji społecznej organ administracji powinien także wziąć pod uwagę to czy dotyczy on postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Innymi słowy, wniosek taki musi dotyczyć postępowania, które jest postępowaniem administracyjnym i co do którego nie zachodzi żadna przyczyna uniemożliwiająca jego wszczęcie. W sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem nie budzi wątpliwości fakt, że żądanie strony skarżącej nie dotyczyło postępowania administracyjnego, a zatem nie było podstaw do jego wszczęcia. Ocena organów administracji publicznej wykluczająca możliwość jego wszczęcia jest, w ocenie Składu orzekającego, trafna. Za nieuzasadnione oraz sprzeczne z zasadami szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 k.p.a.) byłoby przyjęcie, że należałoby rozważyć przesłanki z art. 31 k.p.a., a następnie, po ewentualnym wszczęciu postępowania, umorzyć je z uwagi na bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że w takim przypadku postępowanie wszczynane jest z urzędu, wobec czego powstałby dodatkowy problem adresata decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu, takie działanie organów administracji publicznej stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu procesowego skutkującego "mnożeniem bytów procesowych". Na marginesie zauważyć należy, że wbrew stanowisku skarżącej Fundacji organy nie podważyły słuszności żądania organizacji społecznej wynikającej z art. 31 § 1 k.p.a. uznając, że interes społeczny wyrażał się w potrzebie objęcia ochroną grupy mieszkańców znajdujących się w obszarze uciążliwości powodowanej przez posiadacza nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdyni, a jedynie uznały, że żądanie nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 363 P.o.ś. Sąd orzekał w sprawie na postawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. gdyż przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.