II SA/Ol 995/23

Dnia 27 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 roku sprawy ze skargi P. s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.60.46.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania D.Z. i A.S. prowadzących działalność pod nazwą P s.c. [...] (dalej: "strona skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 4 maja 2023 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu eksploatacji piasku ze żwirem ze złoża [...] na części działki nr [...], obr. [...], gmina S. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z [...] 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. 2010, Nr [...], poz. [...]) – dalej: "miejscowy plan". Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 9 R/EW, dla którego podstawowym przeznaczeniem są tereny rolnicze (uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwo, sadownictwo, rowy, stawy, zieleń śródpolna) oraz lokalizacja elektrowni wiatrowych. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na wydobyciu piasku ze żwirem metodą odkrywkową. Działalność wydobywcza prowadzona tą metodą, ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej, wyklucza inne sposoby wykorzystywania objętych nią nieruchomości. Aktualnie teren ten jest wykorzystywany jako pola uprawne. W trakcie funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia będzie zdejmowany i składowany nakład, a następnie część nakładu będzie używana do wstępnej rekultywacji wyrobiska. W ocenie Kolegium, planowana przez stronę skarżącą działalność będzie działalnością określoną w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Zatem, stosownie do art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) – dalej: "u.i.ś", kryterium oceny lokalizacji tego przedsięwzięcia będzie nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Kolegium wskazało, że planowana metoda wydobycia przez stronę skarżącą kopaliny naruszy przeznaczenie działki nr [...] określone w miejscowym planie. Prowadzenie działalności wydobywczej metodą odkrywkową wykluczy bowiem możliwość rolniczego wykorzystania tej nieruchomości, jak również możliwość zlokalizowania na tym terenie elektrowni wiatrowych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że ustalenie czy zamierzona działalność będzie naruszać przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu powinno dotyczyć okresu eksploatacji i funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, a nie okresu po jego likwidacji. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że planowane przez stronę skarżącą wydobycie kopaliny nie uniemożliwi realizacji celów wynikających z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana eksploatacja kruszywa będzie miała miejsce na stosunkowo niewielkim obszarze w okresie kilku lat. Po zakończeniu eksploatacji planowane jest ponowne przywrócenie gruntów do użytkowania rolniczego. Podniesiono również, że obowiązujący miejscowy plan nie wprowadza zakazu wydobycia kopaliny. Zdaniem strony skarżącej, eksploatacja kruszywa nie pozostaje w sprzeczności z działalnością rolniczą, nie uniemożliwi również wykorzystania terenu w celu budowy elektrowni wiatrowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania na rzecz strony skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu eksploatacji piasku ze żwirem ze złoża [...] na części działki nr [...], obr. [...], gmina S. ze względu na naruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 80 ust. 3 u.i.ś., który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji określił, że "W przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach". Przywołany przepis zawiera w sobie normę nakazującą, w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnianie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony. Generalną zasadę, jaką przyjął ustawodawca jest konieczność zbadania zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z obowiązku tego zwolnił m.in. przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin. Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć, realizowanych na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin ze złóż jak w niniejszej sprawie, norma z art. 80 ust. 3 ustawy, wprowadza - jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 395/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA") - zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że nie jest już wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko uznanie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla stwierdzenia braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane ustalenie w planie miejscowym, wskazujące na dopuszczalność prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Ponadto, ocena zgodności danego przedsięwzięcia powinna – jak dalej zauważył NSA - uwzględniać również dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Wskazaną w cyt. przepisie przesłankę, aby objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie naruszało przeznaczenia nieruchomości, przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy wykładać szerzej. Mianowicie trzeba dokonać oceny, czy planowane wydobycie kopaliny spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami planu są przeznaczone pod grunty rolne będą mogły być wykorzystane właśnie w sposób oznaczony w planie. W realiach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie położone jest na obszarze, który został oznaczony symbolem 9 R/EW, dla którego podstawowym przeznaczeniem są tereny rolnicze (uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwo, sadownictwo, rowy, stawy, zieleń śródpolna) oraz lokalizacja elektrowni wiatrowych. W ocenie Sądu, tak przyjęte przeznaczenie sprzeciwia się przeznaczeniu niniejszego terenu pod eksploatację odkrywkową kruszywa naturalnego. W sposób wyraźny niniejsze przedsięwzięcie polegające na eksploatacji odkrywkowej kruszywa narusza postanowienia planu, gdyż oznaczona działalność wydobywcza ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej wyklucza przyjęte przeznaczenie pod grunty rolne. Cele rolne nie obejmują prowadzenia eksploatacji odkrywkowej kruszywa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 3a) pod budynkami, budowlami i urządzeniami wchodzące w skład biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz.U. poz. 1597), a także grunty położone między tymi budynkami, budowlami i urządzeniami lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie, tworzące zorganizowaną całość gospodarczą, w tym zajęte pod dojazdy, place składowe, postojowe i manewrowe, śmietniki, miejsca magazynowania odpadów i ogrodzenia, o ile ich łączna powierzchnia nie jest większa niż 1 ha i wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Prawidłowo zatem przyjęły organy obu instancji, że planowana inwestycja zniweczyłaby założony w planie miejscowym sposób użytkowania terenu jako grunty rolne. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że skoro obowiązujący miejscowy plan nie wprowadza zakazu wydobycia kopaliny, to dozwolone jest prowadzenie na działce nr [...] działalności polegającej na wydobyciu piasku ze żwirem. Otóż, biorąc pod uwagę treść przytaczanego już wcześniej przepisu art. 7 ust. 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, należy podkreślić, iż sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia w planie miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023,poz. 997 t.j.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oczywiście może być to przeznaczenie jedyne, względnie główne i w tej sytuacji pozostające względem niego w sytuacji podrzędnej przeznaczenie uzupełniające. Dopuszczalne jest także ustalenie dychotomicznego, tj. równoległego i niezależnego od siebie przeznaczenia terenu pod pewnymi warunkami, w szczególności niewątpliwego wyznaczenia linii rozgraniczających owe równolegle dopuszczalne przeznaczenia nieruchomości względnie sposoby ich zagospodarowania. Prezentowana egzemplifikacja sposobów ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania niewątpliwie dowodzi o pozytywnej metodologii ustalania rzeczonego przeznaczenia. Oczywiście dopuszczalne są (i takowe się spotyka), że w ramach przeznaczenia terenu (jedynego, głównego, równoległego) lokalny ustawodawca wprowadza wyjątki odnoszące się do zakazu realizacji ścisłe zwerbalizowanych przeznaczeń względnie sposobu zabudowy terenu. Jednakże zawsze pozostają one w relacji do przeznaczenia terenu, jako wyjątek do reguły. Poczynione uwagi mają na celu wykazanie całkowitej bezzasadności zarzutu skargi, opierającej się na założeniu, że skoro uregulowania planistyczne dla zamierzonej inwestycji nie wprowadzają ścisłe określonych zakazów (w tym przypadku wydobyciu piasku ze żwirem), to tego rodzaju działalność nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 80 ust. 3 u.i.ś. Prezentowany przez pełnomocnika sposób interpretacji ustaleń planistycznych pozostaje w oczywistej opozycji do metodologii uchwalania planu sprowadzającej się do tezy, że dopuszczalne jest tylko i wyłącznie takie przeznaczenie terenu (jego sposób zagospodarowania), jaki został wprost przewidziany w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie taki, jaki nie został zakazany w wyjątku od przeznaczenia (ich rodzajów). Gdyby przyjąć optykę skargi, to w przypadku braku zastrzeżonych w planie wyjątków (zawsze z istoty rzeczy pozostających w relacji podporządkowania do zasady) dopuszczalny byłoby przeznaczenie terenu na każdy cel, jak również wszelaki możliwy sposób jego zagospodarowania. Tego zaś rozumowania (o nazwie własnej) nie sposób zaaprobować, gdyż wywracałoby ono całą metodologię uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stojącą za nim filozofię jasnego, wprost wyrażonego i niepozostawiającego pola do dywagacji przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Gdyż taki jest jedyny cel uchwalania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego W przeciwnym wypadku, tj. zastrzegania w nim wyjątków (bądź najlepiej w ogóle) nie miałoby jakiegokolwiek sensu i znaczenia, skoro "dozwolone" byłoby to wszystko, co w nim niezapisano w postaci owych wyjątków. Z tej też przyczyny Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach prezentowanych w skardze. Oznacza to, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia, a cele rolne nie obejmują prowadzenia kopalni odkrywkowej. Tym samym nie można uznać, że dozwolona jest w takim obszarze każda działalność, która nie została wskazana jako zakazana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GSK 117/19, dostępny w CBOSA). Należy również podkreślić, że wydobywanie kopalin ze złóż podlega koncesjonowaniu zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Zatem działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej sekcji przemysłu, która zawiera górnictwo i wydobywanie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 395/19, dostępny w CBOSA). Planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie polegające na działalności wydobywczej ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej wyklucza przyjęte w planie przeznaczenie pod grunty rolne. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.