II SA/Gd 757/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A SA z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A SA z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2020 r. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 marca 2020 r. nałożył na A. karę pieniężną w wysokości 5100 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dębu czerwonego z działki nr [..] obręb [..] położonej w G. Odwołanie od tej decyzji wniosła A., za którą działał B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2020 r. Kolegium powołało się na art. 33 § 1 k.p.a., zgodnie z którym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tym samym z zakresu podmiotowego pełnomocnictwa wykluczone są wszelkie inne podmioty czy jednostki organizacyjne. Tymczasem odwołanie w imieniu A. zostało wniesione przez B. B. jako część przedsiębiorstwa (wydzielona jednostka organizacyjna) nie jest i nie może być, w ocenie Kolegium, podmiotem, który reprezentuje stronę w postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją stwierdzenia wniesienia odwołania przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do działania w imieniu strony postępowania, jest stwierdzenie niedopuszczalności jego wniesienia, co obliguje do stwierdzenia tej okoliczności w formie postanowienia. A. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r. wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz o wstrzymanie wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucono naruszenie art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z tych przepisów, co doprowadziło do błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i uznania, że skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa do występowania w sprawie oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie formalnego statusu i roli B., jak również funkcji osoby składającej podpis pod odwołaniem, podczas gdy sporządzone przez skarżącą odwołanie zostało podpisane przez należycie umocowanego pełnomocnika będącego osobą fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych. Wskazano też na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 134 k.p.a. poprzez wydanie przedwczesnego i niemającego poparcia w materiale dowodowym postanowienia o niedopuszczalności odwołania, podczas gdy już samo wezwanie skarżącej do przedłożenia brakującego pełnomocnictwa pozwoliłoby na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących statusu skarżącej oraz w konsekwencji umożliwiłoby nadanie sprawie biegu co do meritum. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie zostało podpisane przez osobę fizyczną będącą pełnomocnikiem skarżącej. Co więcej, B., należący do A. był aktywnym uczestnikiem postępowania administracyjnego, co potwierdza choćby pięć pism znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto, już sama nazwa zakładu, a mianowicie B." wskazuje na tożsamą strukturę z A. W W. znajduje się centrala Spółki, natomiast w poszczególnych regionach kraju funkcjonują zakłady stanowiące przedłużone ramię centrali. W imieniu tych zakładów działają Dyrektorzy legitymujący się stosownymi umocowaniami. W ocenie skarżącej stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, na które powołuje się SKO w zaskarżonym postanowieniu, może mieć miejsce wyłącznie, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty. Choć sam udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, to gdy jednostka jest adresatem obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa. Sprawa dotyczy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa na terenie G., a nie W., nie ma zatem wątpliwości, że adresatem obowiązku jest B., a nie centrala w W. Odwołanie spełniało więc wszystkie wymogi formalne i zostało wniesione przez podmiot legitymowany. Kolegium naruszyło, zdaniem Spółki, art. 33 § 1 k.p.a. przyjmując błędne, przedwczesne i nieuprawnione domniemanie, jakoby B. pełnił rolę pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Przyjmując takie założenie organ nie powinien był dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem. Niedołączenie pełnomocnictwa jest jednym z braków formalnych powodujących konieczność uzupełnienia. Niedokonanie przez SKO wezwania do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z nałożeniem na skarżącą stosownego rygoru jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu 33 § 1 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. Podkreślono, że pełnomocnikiem była osoba podpisująca odwołanie, a nie B. jako taki. Dopiero niewykonanie zobowiązania i nieprzedłożenie dokumentu w postaci pełnomocnictwa uprawniałoby do wydania zaskarżonego postanowienia. Odwołanie zostało podpisane przez należycie umocowanego pełnomocnika będącego osobą fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd, rozpoznając sprawę w zakresie wyznaczonym powyżej uznał, że złożona skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W świetle powyższych regulacji organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania, jeżeli nie są spełnione przesłanki podmiotowe lub przedmiotowe wynikające z regulacji art. 127 § 1 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia albo wyłączenie zaskarżalności decyzji na mocy szczególnego przepisu prawa, a niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje te przypadki, w których odwołanie składa podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do jego wniesienia. Pomijając szczególne przypadki legitymacji, przesłanką dopuszczalności odwołania jest wniesienie go przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W konsekwencji, jeżeli czynności postępowania wstępnego sprawy ujawnią brak przesłanki podmiotowej odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia na postawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Należy jednak podkreślić, że wyjaśnienie kwestii podmiotowej dopuszczalności odwołania, czyli zbadanie w odpowiedni sposób tego, czy odwołanie pochodzi od strony, nie może być identyfikowane z badaniem poprawności pełnomocnictwa udzielonego przez stronę. Kwestia badania dopuszczalności odwołania wyprzedza badanie poprawności pełnomocnictwa w świetle art. 33 § 1 k.p.a., albowiem to drugie aktualizuje się dopiero po pozytywnym stwierdzeniu, że odwołanie w ogóle pochodzi od strony. Badanie dopuszczalności podmiotowej odwołania nie może koncentrować się na pełnomocnictwie i jego poprawności, albowiem jego istotą jest materialnoprawna legitymacja wnoszącego odwołanie, a nie kwestia poprawności umocowania pełnomocnika. Ustalenie od kogo pochodzi odwołanie winno nastąpić na podstawie samej jego treści, albowiem jak wynika z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a., ustawodawca co do zasady wymaga tylko, ażeby odwołanie wskazywało od kogo pochodzi i wyrażało niezadowolenie strony z wydanej decyzji. Jeżeli treść odwołania budzi w tym zakresie wątpliwości obowiązkiem organu jest podjęcie próby ich wyjaśnienia. W sytuacji, gdy z odwołania wynika, iż zostało ono wniesione w imieniu strony postępowania przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skuteczności umocowania go do reprezentowania tej strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy prowadzić mogą do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wskazującej, że działa jako pełnomocnik strony postępowania, tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku wstępnego badania sprawy doszło do przekonania, że odwołanie wniósł podmiot reprezentujący stronę odwołującą, który nie jest osobą fizyczną, zgodnie z wymogiem przepisu art. 33 § 1 k.p.a. Kolegium przyjęło bowiem, że w imieniu A. działał B., czyli wydzielona jednostka organizacyjna, która nie może być pełnomocnikiem strony. Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, nie ma wątpliwości, że A. jest stroną przedmiotowego postępowania, którą, z mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2020 r. obciążono administracyjną karą pieniężną za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzewa. Znajdujące się w aktach sprawy odwołanie wskazuje jednoznacznie, że jako odwołującego wskazano A., w tym wypadku niekwestionowaną stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w treści żądania odwołania jasno wyrażono stwierdzenie, że podpisana pod odwołaniem osoba fizyczna "Dyrektor" działa w imieniu A. W tym wypadku zarówno oznaczenie odwołującego, jak i wyrażenie negatywnego stanowiska wobec zaskarżonej decyzji dotyczyło strony postępowania, jaką jest A., stąd nietrafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że odwołanie jest niedopuszczalne podmiotowo w rozumieniu art. 134 k.p.a. Organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osobę do tego uprawnioną, powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.). Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., IV SA 786/99, LEX nr 78948). Podkreślić należy, że samo wskazanie w treści odwołania, że B. działa "w imieniu" skarżącej Spółki, przy jednoczesnym wyraźnym określeniu w odwołaniu, że podpisana pod odwołaniem osoba fizyczna "działa w imieniu" skarżącej Spółki nie pozwala na stwierdzenie, po pierwsze, że odwołanie nie pochodzi od strony, a po drugie, że reprezentujący odwołującego podmiot nie jest osobą fizyczną. Jak wskazano wyżej dopuszczalność podmiotowa odwołania, nie oznacza oczywiście, że odwołanie spełnia wszystkie wymogi i nie może być dotknięte brakami formalnymi. Takie braki mogą oczywiście dotyczyć pełnomocnictwa lub w ogóle błędnego umocowania. Są to jednak braki usuwalne przy odpowiednim zastosowaniu art. 140 k.p.a. art. 64 § 2 k.p.a. Sąd w obecnym składzie w całej rozciągłości podziela uznany za prawidłowy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 317/20 pogląd utrwalony w orzecznictwie, według którego "przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje znaczne odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.), oraz że w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego" (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania w oparciu o błędne stwierdzenie, że odwołanie pochodzi od podmiotu nieprawidłowo reprezentowanego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wydanie zaskarżonego postanowienia bez zwrócenia się do osoby wnoszącej odwołanie o uzupełnienie braków formalnych usuwalnych z odpowiednią informacją o skutkach ich nieuzupełnienia, narusza nie tylko art. 134 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., ale również zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8, art. 9 oraz art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i przeprowadzi postępowanie w zakresie braków formalnych odwołania zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę 597 zł składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie