II SA/Gd 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 14 listopada 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

A. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XIV/141/2019 z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] – w zakresie działki nr [..] w części P. określonej w karcie nr [..], stanowiącej część obszaru oznaczonego symbolem [..]. Jak wynika z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów z 19 grudnia 2017 r. właścicielem ww. działki nr [..] w U. jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym B. Skarżąca wyjaśniła, że legitymację do złożenia skargi na wskazaną uchwałę stanowi wywodzi z uprawnienia a zarazem obowiązku do dysponowania terenem działki nr [.]. na cele budowlane i projektowe. Wskazano, że skarżąca występowała i nadal występuje w postępowaniu wynikającym z uchwalania planu i składania wniosków, a ponadto prowadziła i nadal prowadzi prace wynikające z jej prawa do dysponowania ww. działką. Do skargi skarżąca spółka załączyła pismo zawierające zgodę właściciela obiektu, tj. spółki B. z 30 listopada 2017 r. na złożenie wniosku o rozbiórkę obiektu magazynowego wraz z przybudówkami, a po uzyskaniu pozwolenia - upoważnienie skarżącej do rozbiórki ww. obiektów, przy czym przekazanie obiektu do rozbiórki miało nastąpić odrębną umową. Dołączono do skargi zgodę właściciela obiektu, tj. spółki B. z 9 sierpnia 2018 r. dla skarżącej do czynności związanych z procesem projektowym na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. Ponadto, przedłożono pismo zawierające oświadczenie spółki B. z 29 stycznia 2021 r. o wycofaniu zgody z 30 listopada 2017 r. oraz upoważnienia z 9 sierpnia 2018 r. dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podejmowanym w drodze uchwały przez radę gminy (art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zatem w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego przepisem szczególnym względem art. 50 § 1 p.p.s.a. będzie art. 101 ust. 1 u.s.g., który ogranicza zakres ogólnej podstawy legitymacji skargowej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., wymagając nie tylko posiadania przez podmiot skarżący interesu prawnego we wniesieniu skargi, lecz ponadto wykazania naruszenia tego interesu przez akt będący przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć zarazem należy, że wyłącznie posiadanie interesu prawnego nie przesądza jeszcze o powodzeniu skargi składanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż - jak już wskazano - podstawą legitymacji skargowej w tym przypadku jest naruszenie interesu prawnego skarżącego. Jednakże brak wykazania istnienia interesu prawnego uniemożliwia wykazanie faktu jego naruszenia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 2239/15, LEX nr 2330613). Jak więc widać, wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez daną uchwałę organu gminy jest warunkiem sine qua non dopuszczalności skargi, uzasadniając dalszą kontrolę tego aktu z punktu widzenia przesłanek, uregulowanych w art. 28 u.p.z.p. Podnoszone naruszenie musi mieć przy tam charakter obiektywny i, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przybierać postać np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji uprawnienia lub interesu prawnego wnoszącego skargę. Warto przy tym zdekodować pojęcie interesu prawnego, gdyż brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, a jego poprawna wykładnia ma istotne znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny występuje wówczas, gdy żądanie uzyskania ochrony prawnej znajduje swoje oparcie w normie prawa materialnego, której stosowanie może oddziaływać na sytuację prawną konkretnego podmiotu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 roku, sygn. akt II OZ 783/14, LEX nr 1530818). Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że legitymacja procesowa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego w trybie art.101 ust. u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy po stronie podmiotu skarżącego występuje interes prawny oparty o administracyjne normy materialnoprawne, a ponadto zostanie wykazana niezgodność aktu prawa miejscowego z obowiązującymi przepisami, rzutująca na sferę uprawnień skarżącego w sposób, który można scharakteryzować jako ich naruszenie, tj. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji uprawnienia wnoszącego skargę. Jednocześnie, brak naruszenia interesu prawnego będzie skutkował odrzuceniem skargi. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje zatem tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W takim bowiem przypadku miejscowy plan kształtuje wprost zasady korzystania z nieruchomości, a więc ustalenia planu bezpośrednio wpływają na zakres uprawnień właściciela nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się - w odniesieniu do podmiotów, które legitymują się umownym tytułem do nieruchomości, np. w odniesieniu do dzierżawców nieruchomości objętych postanowieniami planu miejscowego, że co do zasady nie mogą oni skutecznie wnieść skargi na plan w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Jedynie wyjątkowo mógłby taką skargę skutecznie wnieść taki dzierżawca, który wykazałby, że plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy, wynikającą z regulacji ustawowych, np. art. 693 -708 k.c. Zasadniczo więc podmioty nie mające rzeczowego tytułu do nieruchomości nie posiadają legitymacji w zakresie zaskarżenia postanowień planu miejscowego. Powyższe rozważania dotyczące legitymacji skargowej do zaskarżenia planu miejscowego są istotne w kontekście wywiedzionej skargi i próby wykazania interesu prawnego przez skarżącą. Przechodząc bowiem na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca spółka nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [..] w U. objętej zaskarżonym miejscowym planem. Skarżąca nie jest także dzierżawcą ani najemcą nieruchomości, objętych postanowieniami skarżonego planu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jedynie dysponowała zgodą użytkownika wieczystego tej działki na złożenie wniosku o rozbiórkę obiektu magazynowego wraz z przybudówkami, a po uzyskaniu pozwolenia - zgodą na rozbiórkę oraz upoważnieniem do przeprowadzenia czynności związanych z procesem projektowym. Skarżąca zatem w oparciu o powyższą zgodę (zgody) nie legitymuje się węzłem umownym z użytkownikiem nieruchomości objętej planem, z którego mogłaby wywodzić jakiekolwiek uprawnienia podlegające ochronie za pomocą skargi na uchwałę w przedmiocie planu. Taką skargę mogłaby wnieść B. jako użytkownik wieczysty nieruchomości – dz. nr [..] w U. Jak wynika z odpisu KRS z 4 marca 2021 r. przedłożonego przez reprezentującego skarżącą prokurenta, skarżąca spółka zajmuje się m.in. działalnością związaną z realizacją projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, co wyjaśnia, dlaczego otrzymała zgodę i upoważnienie użytkownika wieczystego na zainicjowanie postępowania w sprawie rozbiórki, a następnie w sprawie projektu. Udzielona skarżącej zgoda na prace rozbiórkowe nie oznacza jednak upoważnienia (pełnomocnictwa) dla skarżącej do zaskarżenia planu miejscowego w imieniu użytkownika wieczystego, a tym bardziej - nie przyznaje skarżącej samodzielnego, podlegającego ochronie, gdyż opartego na przepisie prawa materialnego, uprawnienia do zaskarżenia planu. Co więcej, jak wynika z przedłożonego do akt sądowych wraz z odpowiedzią na skargę oświadczenia użytkownika wieczystego - cofnął on udzielone zgody dla skarżącej, wobec czego w dacie orzekania nie istnieje już żaden związek prawny pomiędzy skarżącą, a użytkownikiem wieczystym działki nr [..] w U., co w konsekwencji dodatkowo potwierdza ustalenie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, a zatem nie ma legitymacji do wystąpienia ze skargę w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi w związku z odrzuceniem skargi, bowiem postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym.