II OSK 417/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "X" z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/20 o odrzuceniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej X" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "X" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...]z dnia [...] września 2014 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że 30 czerwca 2020 r. ww. Spółdzielnia wniosła skargę na uchwałę Rady [...]z dnia [...] września 2014 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyną odrzucenia skargi było przyjęcie przez Sąd jej niedopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Następnie wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713). W związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z 2014 r., to w sprawie ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę uchwałę należało więc poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Tymczasem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Spółdzielnia nie wezwała Rady [...]do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Za takie wezwanie Sąd nie uznał pisma z 16 czerwca 2019 r., gdyż pismo to, po pierwsze: nie zostało skierowane do organu gminy – Rady [...], a po wtóre: treść pisma wskazuje, że intencją skarżącej było zawnioskowanie o wznowienie postępowanie w zakresie zmiany miejscowego planu, co nie spełnia wymogu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Spółdzielnia, zaskarżając je w całości i domagając się uchylenia tego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych na skutek nieuwzględnienia, że obowiązki Spółdzielni wobec swoich członków oraz ich rodzin w zakresie zapewnienia im bezpieczeństwa przez ograniczenie dostępu osób trzecich na teren działki Spółdzielni są irrelewantne dla rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten powinien być podstawą uchylenia zaskarżonej uchwały; 2/ prawa materialnego przez niezastosowanie przez Sąd z urzędu art. 1, 3, 6, 15, 28, 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy przepisy te powinny być podstawą uchylenia zaskarżonej uchwały; 3/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia, podczas gdy skarżąca dokonała wezwania; - art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz odrzucenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę uchwały; - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia bez zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy (dokumentacją planistyczną), lecz jedynie pojedynczymi dokumentami, w związku z czym rozpoznanie sprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak objęcia z urzędu przez Sąd kontrolą uchwały nr [...]Rady [...], podczas gdy są podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia, podczas gdy skarżąca dokonała wezwania; - art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia tj. niewskazanie na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał wskazywane przez skarżącą uchybienia w procedurze planistycznej za nieistotne i nie wyjaśnił wyczerpująco swojego stanowiska; W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyło, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Spółdzielni na opisaną na wstępie uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając ją za niedopuszczalną z powodu niewyczerpania środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Była to jedyna przesłanka odrzucenia skargi Spółdzielni w tej sprawie. Przyczyny odrzucenia skargi dotyczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącej umknęło Sądowi pierwszej instancji, że przed wniesieniem skargi Spółdzielnia wyczerpała tryb z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 16 września 2019 r. Spółdzielnia złożyła do Rady [...] pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowana uchwałą. Odnosząc się do powyższego, zauważyć przede wszystkim należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, iż wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę z 2014r. winno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Jest to warunek konieczny, w odniesieniu do uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r., do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zob. postanowienie NSA z 23.05.2019 r. II OSK 1172/19). Wezwanie do usunięcia naruszenia stanowi bowiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę organu gminy. Spór sprowadza się zatem do oceny, czy pismo z 16 września 2019 r. można zakwalifikować jako wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji co do tego, że przedmiotowe pismo nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przede wszystkim pismo to nie zostało skierowane do organu, którego akt jest kwestionowany – w sprawie niniejszej do Rady [...], a zostało skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] w [...]. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie powinno być skierowane do organu, którego akt jest kwestionowany, a nie jakiegokolwiek organu. Zarówno wykładnia językowa art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i wykładnia jej przepisów prowadzą do wniosku, że wezwanie do usunięcia naruszenia stanowiące warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Tylko bowiem ten organ, który uchwalił zaskarżony akt może go zmienić lub uchylić i tym samym uwzględnić wezwanie danego podmiotu (por. motywy postanowienia NSA z 24.11.2010 r. II OSK 2309/10; zob. także A. Matan [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. B. Dolnickiego, zamieszczony w systemie LEX, art. 101). Nadto, z treści tego pisma, złożonego w związku z otrzymaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wynika, że intencją skarżącej było doprowadzenie do wdrożenia trybu zmierzającego do zmiany planu, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Mając zatem na uwadze powyższe, zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Spółdzielni w tej sprawie, wskazując na jej niedopuszczalność z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie został bowiem wyczerpany tryb z art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W sprawie nie został także naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia, podczas gdy skarżąca dokonała takiego wezwania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie uchybia normie art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. W szczególności Sąd przedstawił w sposób zwięzły stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wprost wynika jakie przesłanki legły u podstaw odrzucenia skargi. Nadto, jak już wyżej wykazano, wskazywane przez Spółdzielnię pismo nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem również i w tym zakresie nie można przypisać Sądowi naruszenia prawa. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenione, albowiem wykraczają one poza zakres tej sprawy wyznaczony podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z tym, że Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to nie mógł dokonać merytorycznego badania uchwały. Zatem argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie musi pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podsumowując wskazać należy, że skarga kasacyjna nie podważyła legalności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wobec bezzasadności zarzutów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.