II SA/Gd 667/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2023 r. nr WOP.7722.77.2016.HB w przedmiocie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Skarga A. spółki z o.o. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z 20 marca 2023 r. o odmowie umorzenia grzywny w kwocie 5.000zł nałożonej postanowieniem z 29 lipca 2016r,. uchylonym postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2016r. w części dot. terminu uiszczenia grzywny i terminu wykonania obowiązku oraz ustalającym nowy termin do dnia 31 grudnia 2016r. oraz utrzymującym postanowienie w pozostałym zakresie z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z 22 października 2008r. określonego w tytule wykonawczym nr PINB/7143/26/08 z 18 kwietnia 2014r. została wniesiona następującym stanie sprawy: Decyzją ostateczną PINB w Powiecie Starogardzkim z 22 października 2008r. nakazano skarżącej Spółce w trybie art. 68 Prawa budowlanego wyłączenie z użytkowania budynku pałacu oraz obory, oraz zarządzono umieszczenie na budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakazie ich użytkowania oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa do dnia 30 października 2008r. Po przeprowadzonej przez PINB kontroli w dniu 8 lipca 2013r., a więc po pięciu latach od wydania decyzji z 22 października 2008r. ustalono, że w/w teren dworsko - parkowy nie został w żaden sposób zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Stan zdewastowanych budynków określono jako "katastrofalny". W związku z uchylaniem się strony zobowiązanej od wykonania w/w obowiązku PINB w Powiecie Starogardzkim pismem z 31 grudnia 2013r. przesłał stronie zobowiązanej upomnienie, w którym wezwał do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 16 stycznia 2014r.. Wobec dalszego uchylania się od wykonania obowiązku określonego w w/w decyzji z 22 października 2008r., organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 18 kwietnia 2014r., tytuł wykonawczy nr PINB/7143/26/08, doręczony stronie zobowiązanej w dniu 5 maja 2014r.. Następnie postanowieniem z dnia 29 lipca 2016r. nałożył na A. Spółkę z o.o. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 5000zł. Po wniesieniu zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z 31 października 2018r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji w części dot. nałożenia grzywny oraz uchylił w zakresie terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin dot. zarówno uiszczenia grzywny, jak też wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2016r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Gd 17/17 oddalił skargę A. spółki z o.o. na w/w postanowienie. Pismem z 4 sierpnia 2017r. Spółka zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 125 ustawy z dnia 16 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz.479). W piśmie tym w/w poinformowała, że przystąpiła do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z 3 listopada 2017r. PINB w Powiecie Starogardzkim odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł nałożonej postanowieniem z dnia 29 Iipca2016r. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki organ odwoławczy postanowieniem z 10 stycznia 2018r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jego uzasadnieniu wskazał, że ustalenia organu są zbyt ogólnikowe i konieczne jest przeprowadzenie kontroli w celu jednoznacznego ustalenia jaki obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany, a jaki nie został. W związku z powyższymi zaleceniami organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniu 17 kwietnia 2018r. oraz w dniu 29 maja 2018r. celem ustalenia w jaki sposób zostały wykonane zabezpieczenia budynków. W trakcie powyższych kontroli stwierdzono prowizoryczne ogrodzenie terenu, brak zabezpieczenia obiektu dawnego pałacu i jego dalszą degradację. Natomiast budynek obory posiada zamurowane otwory na poziomie parteru i niezabezpieczony dach, który uległ częściowemu zawaleniu. Mając na uwadze stan obiektów PINB w Powiecie Starogardzkim pismem z 6 sierpnia 2018r. zwrócił się z wnioskiem do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przeprowadzenie wspólnej kontroli przedmiotowej nieruchomości. Kontrola ta została przeprowadzona w dniu 21 września 2018r.. W jej trakcie stwierdzono brak ogrodzenia i dalszą degradację wszystkich obiektów w zespole dworsko - parkowym na działce nr [...] w M. Zniszczone zostały również zabezpieczenia budynku byłej obory uniemożliwiające dostęp do pozostałości po obiektach. W dalszym toku sprawy organ I instancji pismem z 3 kwietnia 2020r. zwrócił się do Spółki przypominając o obowiązku zabezpieczenia obiektów. Kolejne kontrole stanu zabezpieczeń obiektów zostały przeprowadzone przez organ w dniu 15 lutego 2021 r, a następnie w dniu 23 listopada 2021 r.. Kontrola wykazała zniszczone zabezpieczenia prowizorycznego ogrodzenia oraz katastrofalny stan obiektów. W dniu 4 sierpnia 2022r, odbyła się kolejna kontrola z udziałem inspektora ochrony zabytków, która wykazała, że stan zabezpieczenia budynków nie uległ zmianie. W związku z powyższym PINB w Powiecie Starogardzkim postanowieniem z 20 marca 2023r. odmówił umorzenia grzywny w kwocie 5.000zł nałożonej postanowieniem z dnia 29 lipca 2016r. W jego uzasadnieniu wskazał, że skoro strona zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku określonego w tytule wykonawczym, brak jest podstaw do umorzenia nałożonej grzywny We wniesionym zażaleniu skarżąca podniosła, że grzywna nie podlega egzekucji ponieważ upłynęło 5 lat od wyznaczonej daty uiszczenia grzywny oraz wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. Rozpoznając sprawę PWINB w Gdańsku uznał, że Spółka zobowiązana na mocy ostatecznej decyzji nie podjęła żadnych działań aby zadośćuczynić nałożonemu obowiązkowi. W omawianej sprawie obowiązek ten dotyczył wyłączenia z użytkowania grożących zawaleniem budynków (pałacu oraz obory), umieszczenia na budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń. Ponieważ strona zobowiązana uchylała się od wykonania powyższego obowiązku, organ I instancji zastosował środek przymusu w postaci grzywny w wysokości 5.000,00 zł. Zgodnie z art.124 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożone grzywny w celu przymuszenia nieuiszczone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Natomiast zgodnie z art.125 §1 w/w ustawy w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Strona zobowiązana może uniknąć ściągnięcia grzywny, jednakże pod warunkiem wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie strona zobowiązana, tj. A. sp. z o.o. uporczywie uchyla się od 25 lat od wykonania obowiązku zabezpieczenia posiadanych obiektów, których stan stwarza zagrożenie. Kolejne kontrole wykazały dalszą postępującą degradację obiektów oraz zniszczenie prowizorycznego ogrodzenia terenu - kontrole przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 29 maja 2018r., 21 września 2018r, 23 listopada 2021 r., 4 sierpnia 2022r.) W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do umorzenia grzywny. Odnosząc się do zarzutu zażalenia o przedawnieniu obowiązku uiszczenia grzywny wskazano, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, a nie zobowiązaniem pieniężnym czy karą, nie ulega przedawnieniu. Może natomiast ulec wygaśnięciu, podlega umorzeniu oraz zwrotowi na skutek przesłanek określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które w omawianej sytuacji nie wystąpiły. W skardze A. spółka z o.o. zarzuciła naruszenie prawa podnosząc, że w prawomocnym wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 17/17 wskazano, że skarżąca zobowiązana jest do rozbiórki obiektu, natomiast w niniejszej sprawie organy egzekucyjne wskazują na obowiązek zabezpieczenia obiektu. Skarżąca podkreśliła, że niejednolitość stanowiska powoduje konieczność uchylenia obowiązku uiszczenia grzywny celem jednoznacznego określenia jakiego rodzaju obowiązek podlega egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Innymi słowy, kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego bądź procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje tej oceny według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 czerwca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z 20 marca 2023 r. o odmowie umorzenia grzywny, doprowadziła do wniosku, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie negatywnie rozpoznające wniosek podmiotu zobowiązanego w sprawie umorzenia grzywny wymierzonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2008 r., a polegającego na wyłączeniu z użytkowania budynku pałacu oraz obory oraz umieszczeniu na budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakazie ich użytkowania oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa do dnia 30 października 2008 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zakres obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Niezasadny jest zarzut skargi, że treść wyroku Sądu z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 17/17 mogła wywołać u skarżącej wątpliwości, bowiem wynika z niego wprost, że odnosi się on do postanowienia nakładającego na Spółkę grzywnę z powodu uchylania się od obowiązku wykonania czynności zabezpieczających budynku pałacu i obory w M. Natomiast pomimo odwoływania się w treści uzasadnienia do obowiązku rozbiórki, który najczęściej skorelowany jest z nakładaniem grzywny, nie powoduje to żadnych wątpliwości co do tego jakiego rodzaju obowiązek ciąży na skarżącej i którego niewykonanie związane jest z nałożeniem grzywny. Także aktualnie brak jego wykonania uzasadnił odmowę umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Obciążający skarżącą obowiązek nie wynika z przywołanego wyroku, a z treści ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2008 r.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, zaś stosownie do treści art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w przywołanym przepisie, jeśli wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, organ wystosował do podmiotu zobowiązanego - właściciela nieruchomości upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., a następnie wystawił tytuł wykonawczy obejmujący ten obowiązek i wszczął na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego, wobec dalszego niewykonywania obowiązku nałożono na skarżącą grzywnę. Skarżąca wniosła o umorzenie nałożonej grzywny argumentując, że przystąpiła do czynności wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 października 2008 r.. Tymczasem organ egzekucyjny ustalił na podstawie wielokrotnych oględzin w dniach 29 maja 2018r., 21 września 2018r, 23 listopada 2021 r., 4 sierpnia 2022r.dnia 8 sierpnia 2016 r., że obowiązek nie został nadal wykonamy. Zaznaczyć należy, że w chwili obecnej decyzja zobowiązująca do wykonania czynności zabezpieczających nie została wykonana od 16 lat, obiekt dalej niszczeje, stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia. Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zasady związane z ustaleniem wysokości grzywny zostały określone w przepisie art. 121 u.p.e.a., natomiast w art. 125 ustawy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia wymierzonej grzywny. Mianowicie, grzywna nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta, może zostać umorzona w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 u.p.e.a. jest konsekwencją treści art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Skoro więc grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym zmuszeniu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej, to wykonanie egzekwowanego obowiązku powoduje, że nałożone już grzywny, które jeszcze nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu. Innymi słowy, jeśli cel egzekucji w postaci spełnionego obowiązku został osiągnięty, grzywna w celu przymuszenia nie musi już być egzekwowana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że obowiązek wykonania czynności zabezpieczających nie został wykonany. Nie kwestionuje tego sama skarżąca. Potwierdzają to protokoły z dokonanych przez organ I instancji oględzin. W tej sytuacji organy obu instancji rozpoznając wniosek zobowiązanej Spółki o umorzenie grzywny prawidłowo, zdaniem Sądu, orzekły o odmowie jej umorzenia. Organy były bowiem zobowiązane do zbadania jedynie, czy orzeczony obowiązek został wykonany, a wobec jednoznacznego ustalenia, że skarżąca go nie zrealizowała, musiały stwierdzić, że nie została spełniona jedyna przesłanka, z którą ustawodawca powiązał możliwość umorzenia grzywny. Dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek został w całości wykonany, a przepis w tym zakresie jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że od ponad 16 lat skarżąca nie podjęła działań w celu wykonania obowiązku, lekceważąc wiążący ją nakaz wydany przez organy władzy publicznej. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane orzeczenia nie naruszają przepisów prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.