II SA/Gd 638/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., nr NSP.VIII.7581.1.126.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Tczewskiego z dnia 26 marca 2024 r., nr GN.683.2.2022.SW, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga P. Sp. z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 grudnia 2024 r., w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Poprzedniczka prawna skarżącej Spółki zwróciła się do Urzędu Miejskiego w T. o wydanie postanowienia w sprawie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. proponowanego podziału działki nr [...], położonej w T. Postanowieniem z 11 lutego 2000 r. Prezydent Miasta T. zaopiniował proponowany podział działki nr [...], położonej w T. przy ul. [...], obręb [...], karta mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], wskazując, że proponowany podział, mający na celu wydzielenie gruntów przeznaczonych do niezależnego zagospodarowania oraz na drogi nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T., zatwierdzonego uchwałą nr VII/41/94 Rady Miejskiej w T. z dnia 1 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 32/94 poz. 169 z dnia 2 grudnia 1994 r.). Decyzją z 14 lutego 2000 r. wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w T. przy ul. [...], obręb [...], karta mapy [...], stanowiącej własność S.1 Sp. z o.o., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż projekt podziału przedmiotowej nieruchomości sporządzono w celu wydzielenia terenu przeznaczonego do niezależnego zagospodarowania, na dojazdy oraz poszerzenie istniejących dróg. Pismem z 14 września 2022 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o ustalenie i wypłacenie na jej rzecz odszkodowania za przedmiotową działkę. Decyzją z 30 stycznia 2023 r. Starosta T. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w T. przy ul. (obręb [...]) o pow. 19022 m2, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 2 czerwca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 6 września 2023 r. Starosta T. wezwał Skarżącą o przesłanie do akt sprawy odpisów dokumentów odnoszących się do negocjacji o ustalenie odszkodowania oraz o przesłanie oryginału lub odpisu pisma z 11 marca 2013 r. kierowanego do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej wraz z opinią Urzędu Miejskiego w T. z 8 marca 2013 r. Pismem z 4 października 2023 r. Skarżąca wskazała, iż kilkukrotnie wzywała Prezydenta do podjęcia negocjacji, natomiast pismem z 21 lipca 2022 r. Prezydent wskazał, iż roszczenia powinny być kierowane do Powiatu T. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zobowiązanie Prezydenta, do przesłania odpisu pisma z 11 marca 2013 r. Pismem z 17 listopada 2023 r., Naczelnik Wydziału Spraw Komunalnych i Inwestycji Urzędu Miejskiego w T. poinformował Starostę, iż przedmiotowe pismo z 11 marca 2013 r. zostało w roku 2023 wybrakowane za zgodą Państwowego Archiwum w G.. Następnie, pismem z 17 listopada 2023 r. Prezydent powiadomił Starostę, iż w dniu 1 sierpnia 2022 r. wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie przebudowy drogi gminnej nr [...] w zakresie budowy chodnika przy ul. [...] w T.1. W decyzji wymieniono m.in. działkę nr [...], obręb [...], ze wskazaniem właściciela jako P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Decyzją z 26 marca 2024 r. Starosta T. wydał decyzję, w której na podstawie art. 98 i 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w T. przy ul. (obręb [...]) o powierzchni 1,9022 ha, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skoro P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. uznała w jednym postępowaniu toczącym się przed Starostą T., że jest właścicielką działki nr [...] (obręb [...]) położonej w T. przy ul. [...], wniosek Spółki o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za tę działkę należało uznać za niezasadny. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał m. in., że wobec konstrukcji zastosowanej przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niedopuszczalne jest by do przejścia prawa własności nieruchomości na gminę mogło dojść z mocy prawa bez wyraźnego zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg gminnych. Z zapisów decyzji podziałowej z 14 lutego 2000 r. nie wynika zdaniem Wojewody jednoznacznie, aby działka nr [...], została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na rzecz gminy lub powiatu. Ponadto, pozostaje ona własnością P., co potwierdzają zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty jak i zapisy w księdze wieczystej nr [...]. W dziale III przedmiotowej księgi wieczystej jest kilka ograniczeń, które mogą świadczyć, iż działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, m.in. ograniczone prawo rzeczowe w postaci: nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa przejazdu i przechodu po całej powierzchni działki nr [...] w celu dostępu do drogi publicznej na rzecz każdorazowego właściciela działek nr: [...], [...], które zostało ustanowione w roku 2011, a więc 11 lat po zatwierdzeniu podziału działki nr [...], z której powstała działka nr [...], co oznacza, iż decyzja z 14 lutego 2000 r, nie spowodowała zmiany właściciela tj. prawo własności zgodnie z obowiązującymi w tym dniu przepisami, powinno przejść na rzecz gminy, jednak to P., nadal dysponuje prawem własności. Także pozostałe ograniczenia rzeczowe, zostały wpisane po roku 2000, zaś ostatnie w roku 2021. Zdaniem organu drugiej instancji, fakt ustanowienia na przedmiotowej działce nr [...], służebności gruntowej świadczy o tym, że w niniejszej sprawie nie dokonano podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy i nie stanowi ona drogi ogólnodostępnej. Nie tworzy zatem niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z drogi wewnętrznej (dojazdowej). Spółka nie jest też pozbawiona prawa majątkowego. Ponadto, decyzja podziałowa nie odwołuje się w swojej sentencji, jak również w uzasadnieniu do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie art. 96 ust. 1, który na dzień wydania decyzji podziałowej tj. na dzień 14 lutego 2000 r., brzmiał "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Dalej Wojewoda wskazał, że na dzień orzekania, właścicielem spornej działki była Skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984, - zwana dalej "u.k.w."), domniemywa się, że prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 u.k.w. Jeżeli Skarżąca nie zgadzała się ze stanowiskiem Prezydenta T. co do własności działki, to można było wystąpić o usunięcie niezgodności w księdze wieczystej, na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w., bądź o ewentualne wpisanie G. - co wynika z przepisów obowiązujących na dzień 14 lutego 2000 r., jako właściciela spornej działki nr [...], na podstawie decyzji podziałowej z 14 lutego 2000 r. Dopiero taki wpis przesądziłby spór czy działka została wydzielona pod drogę publiczną, czy też nie, skoro z dokumentów bezpośrednio to nie wynika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca Spółka decyzji Wojewody Pomorskiego zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 lutego 2000 r. (dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię normy wskazanego przepisu polegającą na uznaniu, że norma ta wprowadza jako przesłankę zaistnienia skutku przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy od stwierdzenia w decyzji zatwierdzającej podział, że podziału dokonano w trybie art. 98 u.g.n.; naruszenie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego skutkującą odmową ustalenia odszkodowania, podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz PSSE za wydzielenie działki [...] pod drogę publiczną. Skarżąca Spółka zrzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 7 w zw. z art.77 k.p.a. poprzez: pobieżne i niepełne dokonanie oceny miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą nr VII/41/94 Rady Miejskiej w T. z dnia 1 grudnia 1994 r., pominięcie oceny przeznaczenia działki nr [...] po jej wydzieleniu, w tym pod inwestycje infrastruktury drogowej, co do których organ pierwszej instancji wydawał decyzję (dokumenty znajdują się w zasobach organu pierwszej instancji, w tym decyzja z 11 października 2001 r. WB 7351-94/2/2001), pominięcie dokonania oceny całości materiału dowodowego, w tym pisma z 11marca 2013 r. wraz z załącznikiem - opinią prawną z 8 marca 2013 r., których wiarygodność nie została zakwestionowana ani przez organy obu instancji ani przez Prezydenta T.; naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego, oparcie decyzji na wybranych dokumentach; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca Spółka wskazała, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. G. nie jest właścicielem pozostałych działek, przez które przebiega droga. Z postanowień planu miejscowego nie wynika, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Uzależnienie faktu przejścia działki z mocy prawa na gminę od powołania się w treści decyzji podziałowej na art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest całkowicie nieuzasadnione. Ograniczenia rzeczowe znajdujące się w dziale III księgi wieczystej nie mają najmniejszego znaczenia dla oceny prawnomaterialnych skutków ostatecznej decyzji podziałowej. Jednocześnie dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Okoliczność, iż nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem związać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której właściciel utracił do niej dotychczasowe prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Wskazaną przez Wojewodę podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako "u.g.n."), przy czym Wojewoda trafnie powołał się na brzmienie ustawy obowiązujące na dzień wydania decyzji podziałowej, to jest 14 lutego 2000 r. W myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina (ust. 3). Wojewoda uznał, że z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu/układu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza w ocenie Wojewody treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, z uwagi na skutki decyzji podziałowej, dla ważności tej decyzji w zakresie wskazania kategorii drogi, konieczny jest jej oparcie na zapisie uchwały planistycznej lub decyzji lokalizacyjnej, które nie budzą wątpliwości, co do kategorii przyszłej drogi i jej właściciela, co w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, ponieważ żaden z wymienionych dokumentów nie wskazuje wprost, że działka nr [...] jest wydzielona pod drogę publiczną i przechodzi na własność gminy. Z takim stanowiskiem Wojewody w realiach niniejszej sprawy zgodzić się nie sposób. Wojewoda w swojej argumentacji powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym pomija, że orzecznictwo to odnosi się do treści art. 98 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ na podstawie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70 ze zm.), ustawodawca wskazał między innymi w art. 98, że dotyczy on "działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne". To właśnie na podstawie znowelizowanego przepisu ustawy pojawiło się w judykaturze stanowisko, wskazujące, że z treści decyzji podziałowej musi jasno wynikać, że podziału dokonano na cel drogi publicznej. Jednakże zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji podziałowej kwestia ta nie była sprecyzowana przez ustawodawcę, trudno oczekiwać od organów administracji publicznej, aby czy to w osnowie bądź w uzasadnieniu decyzji podziałowej, posługiwały się pojęciem drogi publicznej, skoro nie robił tego sam ustawodawca. To, że art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczył dróg publicznych wynikało z tego, że odszkodowanie przysługiwało za przejście wydzielonego pod drogę gruntu na własność gminy, a to z kolei w kontekście art. 2a ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) dotyczyło gminnych dróg publicznych, których właścicielem mogła być wyłącznie gmina. Zatem w tej sprawie, w dacie wydania decyzji podziałowej rozstrzygające powinny być nie zapisy samej decyzji, ale rozwiązania planistyczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że sama okoliczność, iż w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, że w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak brak jego powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., I OSK 159/18). W powyższym wyroku NSA słusznie także wyjaśnił, że ustalenie odszkodowania nie jest uwarunkowane uprzednim wykreśleniem dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Teza ta, przeciwna od zaprezentowanej przez Wojewodę, w ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, zasługuje na aprobatę. Sąd Naczelny zasadnie podniósł, że tego rodzaju stwierdzenie (jak Wojewody-przyp. własny) nie znajduje potwierdzenia ani w wykładni literalnej, ani systemowej czy funkcjonalnej przepisu art. 98. Sam fakt, że w kolejnych ustępach artykułu 98 u.g.n. mowa w pierwszej kolejności o wpisie, a następnie o odszkodowaniu nie oznacza jeszcze, że to drugie jest uzależnione od czynności wpisu. Takie ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego, warunkowane uprzednim wpisem podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej, nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa, a zatem jak słusznie wywodzi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, już sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej. (...). Do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest również organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Wprawdzie skutek ten i owszem może być badany zarówno w postepowaniu wieczystoksięgowym (na skutek wniosku, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n.), jak i w postępowaniu zainicjowanym pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednak żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości jego oceny w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowanie z tytułu przejścia nieruchomości z mocy prawa na podmiot publiczny lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Innymi słowy, dla oceny przejścia nieruchomości z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej na podmiot publicznoprawny i odpowiednio wygaśnięcia z tego tytułu użytkowania wieczystego nie jest zastrzeżona droga przed sądem powszechnym. Skoro skutek ten jest warunkiem (przesłanką) ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, to ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Sam fakt, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania pojawia się spór, który dotyczy prawa własności (bądź jak w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) nie powoduje, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (sprawa o odszkodowanie) przekształca się w sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Wszak zmianie nie ulega przedmiot sprawy, nie dotyczy ona roszczeń przysługujących właścicielowi rozstrzyganych na drodze cywilnej (windykacyjnego, czy któregoś z roszczeń negatoryjnych). Przesłankowe ustalenie w postępowaniu administracyjnym kto jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, co do zasady, mieści się zatem w kompetencjach organu administracji. Sprawa nadal pozostaje sprawą administracyjną bez względu na to, że w postępowaniu wyjaśniającym zaistniała potrzeba ustalenia kwestii własnościowych, czy tak jak w przypadku sprawy z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenia czy i na jaki podmiot z mocy prawa przeszła własność nieruchomości lub czy wygasło prawo użytkowania wieczystego. Zauważyć należy, że dla przyznania odszkodowania w świetle powołanego przepisu organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną. (...). Również błędny jest pogląd o niemożności obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w innym postępowaniu aniżeli cywilnym, a w szczególności nie znajduje on potwierdzenia w powołanym na jego poparcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 r. o sygn. akt SK 57/03 (Dz. U. Nr 169, poz. 1785). Wręcz przeciwnie, Trybunał, badając zgodność z Konstytucją RP artykułu 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w uzasadnieniu swojego wyroku przywołał poglądy judykatury i piśmiennictwa wskazujące właśnie na możliwość obalenia domniemania z art. 3 "w każdym postępowaniu, w oparciu o dostępne środki dowodowe", a zatem nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej w rzeczywistym stanem prawnym. Stanowisko to jest konsekwentnie prezentowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyrok SN z 12 grudnia 2017 r., IV CSK 718/16, Lex nr 2439127 oraz wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. I OSK 504/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, zaś wyrok sądu wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z 18 maja 2010 r., III CZP 134/09, OSNC 20[...]/131, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 15 grudnia 2015 r., I ACa 849/15, Lex nr 1979465), to jednak możliwe jest podważenie tych domniemań także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi z tym tylko, że wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany wpisów figurujących w księdze. Zatem w okolicznościach sprawy, sam wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz użytkownika wieczystego z inicjatywy którego nastąpił podział nieruchomości nie stanowił przeszkody dla oceny przez organ zasadniczej przesłanki przyznania odszkodowania tj. wydzielenia decyzją podziałową działki przeznaczonej pod drogę publiczną. I choć powyższe rozważania przeprowadzono już na podstawie znowelizowanego art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednakże pozostają one aktualne również w okolicznościach tej sprawy. Co istotne, z akt sprawy, a w szczególności z księgi wieczystej nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed sądem cywilnym, w którym kontestowane jest prawo własności działki nr [...]. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że podstawową kwestią w tej sprawie jaka powinna być przedmiotem ustaleń organów administracji jest określenie, na podstawie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obwiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, funkcji planowanej drogi, jej docelowej kategorii oraz wynikającego z tych ustaleń prawa własności. Co ważne – bez znaczenia jest brak zaliczenia drogi do dróg publicznych. W tego rodzaju sprawach nie chodzi bowiem o takie drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne. Skoro bowiem kategoria drogi publicznej może być nadana (...) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, zgodnie z art. 2 ust. 1 DrPublU, to spełnianie tej funkcji jest możliwe dopiero po tym, jak droga uzyska prawnie określone parametry techniczno-użytkowe, stosownie do art. 2 ust. 3 DrPublU. Uzyskanie zaś tych parametrów oznacza w istocie wybudowanie drogi (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025). Jeżeli postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają jednoznacznie jaka jest kategoria drogi powstałej w wyniku podziału to ustalenia tego należy dokonać w drodze innych metod wykładni, tj. dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią również względy techniczne i prawne (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1113/20, wyrok NSA z 27 marca 2026 r., I OSK 1302/24). Trafnie również uznaje się w judykaturze, że kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności, a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2022 r nr 997/22). Błędnie zatem przyjął Wojewoda, że o tym czy nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną decyduje późniejszy fakt jej zaliczenia do takiej kategorii stosowną uchwałą. Co więcej, droga taka może nigdy nie powstać, ale i to nie ma z punktu widzenia należnego odszkodowania żadnego znaczenia, ponieważ skutek wywłaszczenia następuje z dniem wydania decyzji zatwierdzającej podział. Dalszy los wydzielonej nieruchomości jest, co do zasady prawnie obojętny. W tym miejscu stwierdzić też należy, że przywoływane przez Wojewodę okoliczności ustanowienia przez skarżącą Spółkę służebności na spornej nieruchomości już po jej wydzieleniu, z racji następujących ex lege skutków podziału nieruchomości w postaci przejścia prawa własności, nie może być argumentem przesądzającym o tym, że w okolicznościach danej sprawy działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa odnosi się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania miasta T. Jest to miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w T. z 1 grudnia 1994 r., nr VII/41/94. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z tego planu wynika, że działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem T28 – rezerwy fragmentów układu komunikacyjnego o charakterze kierunkowym/realizacja w dalszej perspektywie. Jak trafnie wskazuje skarżąca Spółka, działka według tego planu znajdowała się w pasie przeznaczonym pod ulicę zbiorczą oznaczoną symbolem z 1/2– projektowana ulica łącząca ul. [...] z ul. [...]. Wedle planu ogólnego, elementem wiodącym planowanej infrastruktury miał być przebieg projektowanej drogi zbiorczej łączącej ww. ulice. Tego rodzaju określenie nie rozstrzyga, wbrew twierdzeniom skargi, jednoznacznie czy teren działki nr [...] został przeznczony pod drogę publiczną, co jednak nie zwalniało organów o poczynienia w tej mierze stosownych ustaleń. W myśl obowiązującego w dacie uchwalania planu, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), plany miejscowe sporządzało się jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustalał warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów, 2) ochrony zdrowia, 3) ochrony środowiska, 4) ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych, 5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6) kształtowania struktur przestrzennych, 7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych (ust. 2). Natomiast w planie miejscowym uwzględniało się ustalenia planu krajowego i planu regionalnego (ust. 3). Kwestia sporządzania projektów planów określona była zarządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji (M. P. z 1988 r. Nr 30, poz. 269). W kontekście treści planu ogólnego będącego podstawą wydania decyzji podziałowej oraz w świetle treści powyższych norm prawnych, badanie przeznaczenia spornej działki powinno w pierwszej kolejności odnieść się do akt planistycznych, ustaleń planu krajowego i regionalnego oraz materiałów określonych w § 4 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę ma świadomość, że z uwagi na upływ czasu materiały te mogą być trudno dostępne albo niedostępne, jednakże organy administracji publicznej nie zweryfikowały ich dostępności, co powinno być punktem wyjścia do dalszego procedowania. W kolejnym kroku (także przy braku materiałów planistycznych) przeanalizować należało czy przewidziane w planie ogólnym rozwiązanie komunikacyjne mogło być zrealizowane za pomocą innej drogi niż droga publiczna. To należałoby ocenić w świetle funkcji oraz wymagań technicznych planowanego przeznaczenia komunikacyjnego, obowiązujących w dacie uchwalania planu ogólnego. W tym ostatnim kontekście, nie można w realiach tej sprawy abstrahować od aktualnego sposobu zagospodarowania spornej działki. I o ile, co oczywiste, prawnie istotne jest przeznaczenie działki nr [...] w dacie wydania decyzji podziałowej, to nie można pomijać twierdzenia Skarżącej, że działka ta obecnie stanowi część drogi łączącej ul. [...] z ul. [...]. Skarżąca podnosi, że w ciągu drogi zlokalizowane są przystanki autobusowe, przejścia dla pieszych oraz inna ogólnodostępna infrastruktura. Okoliczności te powinny być zweryfikowane przez organy administracji, ponieważ przeczą twierdzeniu o wewnętrznym charakterze drogi, która częściowo przebiega przez sporną działkę. Powstaje bowiem wymagające odpowiedzi pytanie, w jaki sposób doszło do realizacji inwestycji drogowej obejmującej działkę nr [...], jaki jest jej funkcjonalny charakter i jaki jest związek przewidzianego w planie ogólnym rozwiązania komunikacyjnego z faktycznie zrealizowanym. Niewątpliwie w tym zakresie obowiązkiem organów administracji było również odniesienie się do wskazywanej przez skarżącą Spółkę opinii prawnej oraz wydawanych wobec nieruchomości decyzji administracyjnych. Opisane powyżej braki postępowania świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji dyrektyw wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku błędnej interpretacji prawa materialnego, organy zaniechały należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co doprowadziło do przynajmniej przedwczesnej odmowy ustalenia żądanego odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu są dla organów administracji wiążące i wynikają z przeprowadzonych przez Sąd rozważań. Powoduje to w szczególności po stronie organów konieczność wyjaśnienia czy przewidziane w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie komunikacyjne – planowana ulica zbiorcza, łącząca ul. [...] z ówczesną ul. [...], w świetle materiałów planistycznych, postanowień planu krajowego i planu regionalnego, wymagań technicznych i prawnych oraz funkcji planowanej drogi – mogło zostać zrealizowane poprzez drogę inną niż publiczna oraz jaki jest związek przewidzianego w planie ogólnym rozwiązania komunikacyjnego z faktycznie zrealizowanym. Na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem Wojewody zawartym w odpowiedzi na skargę.