I OSK 439/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 733/24 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 733/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. N. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2024 r. nr GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 poz. 1145, dalej jako u.g.n.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że M. N. nie jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 23 listopada 2012 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był on właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], natomiast w dacie przeprowadzenia inwestycji polegającej na wybudowaniu kablowej linii energetycznej 110 kV, ulokowanej pod ziemią (ułożenie kabli w żyłach miedzianych w izolacji polietylenu w rowie na głębokości 1 m2, tj. 27 kwietnia 2022 r. (data zwrotu nieruchomości przez wykonawcę) nie był już jej właścicielem tejże nieruchomości, ponieważ 6 lipca 2018 r. darował przedmiotową nieruchomość swojej córce, K. N., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż osobą wyłącznie uprawnioną do wypłaty odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłącznie właściciel nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości lub jego następcy prawni na zasadach sukcesji uniwersalnej, a nie osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości w momencie rzeczywistego wykonania prac związanych z realizacją inwestycji celu publicznego, która nabyła nieruchomość pod tytułem singularnym, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2024 r. wydanej w sprawie GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW oraz zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie miesiąca od dnia zwrotu organowi akt postępowania z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz M. N. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny braku możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a. - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz M. N. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Uczestnik postępowania P. S. A. z siedzibą w L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W sprawie tej zarzucono jedynie obrazę przepisów materialnoprawnych, przyjmując tym samym za niezakwestionowane ustalenia faktyczne będące podstawą zastosowanych przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie analizie podlegała kwestia potencjalnego przysługiwania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości gruntowej poprzez ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości dokonane decyzją z 23 listopada 2012 r., znak GG.6821.14.2021. Starosta Powiatowy w Pabianicach orzekł o udzieleniu P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], działka nr [...] o pow. 4,5831 ha. Ograniczenie to polegało na wybudowaniu kablowej linii energetycznej 110 kV, ulokowanej pod ziemią, na obszarze wynoszącym 1066 m2 należącym do tej nieruchomości. Powyższą decyzję zmieniono decyzją Wojewody Łódzkiego z 28 lutego 2014 r., nr GN-III.7581.300.2012.KR i orzeczono o ograniczeniu korzystania z części ww. nieruchomości przez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L., w imieniu której działa P. S.A. Oddział Ł., zezwolenia na wybudowanie linii energetycznej wyżej opisanej, zgodnie z trasą oznaczoną na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, sporządzonym 7 września 2012 r. 27 kwietnia 2022 r. wykonawca, E. sp. z o.o., po zrealizowaniu inwestycji, zwrócił obecnej właścicielce nieruchomości K. N. grunt oznaczony nr [...], [...], [...], [...] i [...] (uprzednio podzielonej nieruchomości nr [...]), obręb [...] w K. Stwierdzono na tym etapie, że teren ten przywrócono do stanu pierwotnego bez wad. Decyzją z 28 lutego 2024 r. Starosta Powiatowy w Pabianicach ustalił odszkodowanie w wysokości 55.852 zł z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z niej. Następnie zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2024 r., nr GN-III.7581.91.2024.ŁK/AW, uchylono uprzednią decyzję w całości i orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. N. z tytułu szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek działań wyżej wymienionych. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo odmówiono skarżącemu kasacyjnie ustalenia odszkodowania określonego w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 112 ust. 2 u.g.n. wynika przy tym, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi zatem akt wywłaszczenia, aczkolwiek jej skutki w sferze faktycznej wywołującej odpowiedzialność odszkodowawczą są przesunięte w czasie wobec daty zarówno wydania tej decyzji, jak i uzyskania przez nią waloru ostateczności wywołującego jej wykonalność, pomijając dopuszczalność wykonania decyzji nieostatecznej w razie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Samo bowiem wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości liniowej infrastruktury technicznej nie wywołuje jakichkolwiek skutków faktycznych rodzących uprawnienie do uzyskania odszkodowania. Odszkodowanie należne jest bowiem – w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n. - dopiero w razie powstania szkody wskutek zdarzenia zaistniałego na podstawie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i to tylko o tyle, o ile osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie nie przywróci nieruchomości do stanu poprzedniego - zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. Z omawianego art. 128 ust. 4 u.g.n. jasno zatem wynika, że odszkodowanie przysługuje za szkody i dlatego powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, jak również powinno być powiększone o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, o ile oczywiście wartość ta ulegnie zmniejszeniu także w wyniku zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca związał więc odpowiedzialność odszkodowawczą w art. 128 ust. 4 u.g.n. z zaistnieniem szkody i zmniejszeniem wartości nieruchomości wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem okoliczności faktycznych będących konsekwencją decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie samej decyzji. Skoro więc odszkodowanie jest należne osobie wywłaszczonej – jak stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. – to za osobę wywłaszczoną w okolicznościach niniejszej sprawy, w zestawieniu z treścią art. 128 ust. 4 u.g.n., należy uznać właściciela nieruchomości z chwili zaistnienia zdarzenia powodującego szkodę ponieważ to ten właściciel doznał negatywnych skutków faktycznych decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci szkody, za którą ustawodawca uprawnił w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. do ubiegania się o odszkodowanie. Właściciel nieruchomości z dnia wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie doznał żadnej szkody w rozumieniu art. 128 ust. 4 u.g.n., skoro zrealizowanie na nieruchomości inwestycji liniowej nastąpiło w czasie, gdy właścicielem tej nieruchomości była już inna osoba - obdarowana przez skarżącego kasacyjnie. Brak zaistnienia szkody po stronie właściciela nieruchomości sprzed zrealizowania na niej inwestycji infrastrukturalnej na podstawie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie spełnia zatem hipotezy art. 128 ust. 4 u.g.n., dlatego wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania na jego rzecz. W konsekwencji tego, uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 i z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22 nie dotyczą stanu faktycznego w niniejszej sprawie, skoro skutek faktyczny decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej zaistniała w czasie, gdy właścicielem była już inna osoba i to ona doznała szkody określonej w art. 128 ust. 4 u.g.n. Wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, działania wywołujące szkodę podjęte zostały na nieruchomości dopiero wówczas, kiedy jej właścicielem nie był już skarżący kasacyjnie, dlatego nie poniósł on żadnej szkody na nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.