II SA/Gd 516/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2026 r. sprawy ze skargi M. G. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 marca 2026 r. sygn. akt SKO Gd/5674/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 18 czerwca 2024 r. Burmistrz Gminy Żukowo (dalej: "Burmstrz") ustalił na rzecz B.L. (dalej: "Inwestorka") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodu zimowego przy budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...] w B., gmina Ż. Wnioskiem z 16 października 2024 r. M.G. i M.B. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "Organ") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r., wznowienie całego postępowania administracyjnego, uznanie Wnioskodawców za pełnoprawną stronę wznowionego postępowania i uchylenie decyzji z 18 czerwca 2024 r. w całości. W uzasadnieniu Wnioskodawcy w pierwszej kolejności wskazali, że o decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. dowiedzieli się odpowiednio 4 i 14 października 2024 r. W ocenie Wnioskodawców mają oni interes prawny w sprawie o wydanie warunków zabudowy pod jakąkolwiek nową zabudowę na działkach nr [...] i [...] w B., gdyż są pełnoprawną stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], a zatem (po podziale) dla terenów działek nr [...] i [...]. Decyzja ta została wydana w dniu 16 maja 2012 r. i obejmuje m.in. dopuszczalne powierzchnie zabudowy, wymagane odległości, dopuszczalne szerokości elewacji, nachylenia dachów. Aby ją zatem zmienić należałoby najpierw wszcząć postępowanie o zmianę decyzji i zawiadomić strony, czego jednak nie dokonano, czyli pominięto strony postępowania. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że w decyzji z 18 czerwca 2024 r. zawarto informację o tzw. okręgu zakreślanym po to, aby ustalić strony postępowania i ewidentnie po takim zakreśleniu okręgu widać, że właściciele działek nr [...] i [...] musieli być stroną postępowania, ale umyślnie ich pominięto. Zdaniem Wnioskodawców sam ten fakt kwalifikuje się do zawiadomienia prokuratury o przestępstwie, bo jeśli urzędnik sam informuje w decyzji, że po zdefiniowaniu okręgu o określonym promieniu należy uwzględnić strony postępowania, a następnie te strony pomija, to oczywiste jest, że taki urzędnik robi to umyślnie. Wnioskodawcy wskazali również, że mają interes prawny do działki nr [...], gdyż na ich rzecz wpisana jest bezpłatna służebność przechodu i przejazdu przez tę działkę, co wynika bezpośrednio z umów kupna/sprzedaży działek nr [...] i [...]. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że stanowiące ich własność działki nr [...] i [...] są położone w B. przy ul. [...]. Działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr (w tamtym czasie) [...], przy czym działka nr [...] ma powierzchnię około 0,5 ha, zaś działka nr [...] i pozostałość po wydzieleniu działki nr [...], tj. działka nr [...], były działkami kilkuhektarowymi. Wskazano, że działka nr [...] powstała po wydzieleniu jej z działki nr [...], przy czym pozostałość tej działki oznaczono numerem [...]. Działka o nr [...] ma powierzchnię około 0,3 ha, a działka nr [...] też miała powierzchnię kilku hektarów. Podkreślono, że zarówno dla Wnioskodawców, jak i dla każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...] ustalono notarialnie w momencie ich sprzedaży (odpowiednio w 2005 r. i w 2006 r.) nieodpłatną służebność przechodu i przejazdu na terenie działek nr [...] i [...]. Taka informacja jest dostępna do dnia dzisiejszego m.in. w aktualnym elektronicznym dostępie do księgi wieczystej działek nr [...] i nr [...] (działek obciążonych służebnością na rzecz Wnioskodawców). W następnych latach były dokonywane wydzielenia kolejnych działek z działki pierwotnej nr [...], przy czym w pewnym momencie z pozostałości dużego terenu działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] (obecnie nr [...] i [...]). A zatem, wszystkie ograniczenia wynikające ze sprzedaży działek nr [...] i [...] przechodzą na właścicieli działek nr [...] i [...]. Postanowieniem z 31 marca 2026 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1, art. 28, art. 156 i art. 157 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu Organ wskazał, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Kolegium wskazało następnie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami takiego postępowania są inwestor wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy oraz podmioty będące właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami wieczystymi wskazanego we wniosku terenu inwestycji. Inne podmioty (właściciele, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści innych nieruchomości) mogą być uznane za strony postępowania, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dotyczy to przede wszystkim posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak też dalej położonych, o ile rozmiar planowanej inwestycji będzie na ich teren oddziaływać. Podkreślono, że sam fakt położenia nieruchomości w wyznaczonym obszarze analizowanym nie stanowi podstawy dla przyznania jej właścicielom statusu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że nieruchomości będące własnością Wnioskodawców, tj. działki nr [...] i [...], nie sąsiadują z terenem działki nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy; teren inwestycji jest oddzielony od nieruchomości Wnioskodawców działką nr [...]. Kolegium wskazało następnie, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. wskazano na fakt planowanej na działce nr [...] inwestycji od strony działek nr [...] i [...], a nie od strony nieruchomości stanowiącej własność Wnioskodawców. Parametry ogrodu zimowego nie będą przekraczały ani wysokości, ani szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku. Organ zaakcentował, że subiektywne przekonanie o uciążliwości inwestycji dla danej osoby nie stanowi o przyznaniu jej interesu prawnego i tym samym przyznaniu statusu strony w postępowaniu. Odnosząc się do stanowiska Wnioskodawców, że ich interes prawny wynika z faktu ustanowienia na ich rzecz służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] Kolegium wskazało, że działka ta nie graniczy zarówno z działkami będącymi własnością Wnioskodawców, jak też nie graniczy z działką nr [...] stanowiącą teren inwestycji; położona jest od nich w dalszej odległości. Organ podał, że dokonał badania treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że wskazane we wniosku działki nr [...], [...] i [...] już nie istnieją, albowiem nieruchomości, dla których prowadzone są księgi wieczyste zostały wielokrotnie dzielone i w księgach widnieją nowo powstałe nieruchomości. Organ przyznał, że w obu księgach wieczystych (w dziale III) zostało ujawnione ograniczone prawo rzeczowe - prawo przechodu i przejazdu na rzecz każdych właścicieli działek nr [...] i [...], którymi nadal są Wnioskodawcy, służebności te nie zostały wykreślone z ksiąg wieczystych. Jednakże posiadany przez Wnioskodawców tytuł prawny, jakim jest ograniczone prawo rzeczowe (służebność przechodu i przejazdu) sam z siebie nie stanowi o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, który uzasadniałby stwierdzeniem statusu strony w postępowaniu zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla działki nr [...]. Kolegium przyznało, że istniejące w datach zakupu działek nr [...] i [...] przez Wnioskodawców nieruchomości obciążone prawem służebności już nie istnieją, bo zostały podzielone, natomiast w istocie komunikacja działek stanowiących własność Wnioskodawców odbywa się wyłącznie przez aktualnie istniejącą działkę nr [...], a nie przez teren działki nr [...] wskazany w decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. Wskazano, że to działka nr [...] łączy nieruchomości Wnioskodawców z drogą publiczną (ul. [...]). Świadczy o tym zarówno fakt całkowitego ogrodzenia działki nr [...] także od strony nieruchomości Wnioskodawców, jak też usytuowanie bramy wjazdowej do działek nr [...] i [...] na granicy z działką nr [...]. To w istocie przez tą nieruchomość (niestanowiącej własności Inwestorki) jest wykonywana ww. służebność. Mając to na uwadze Organ nie zgodził się z twierdzeniami Wnioskodawców, że inwestycja dla działki nr [...] ogranicza przysługujące im prawa rzeczowe, albowiem ich wykonywanie odbywa się przez inną działkę (nr [...]). W odniesieniu do stanowiska Wnioskodawców, że ich interes prawny wynika z faktu bycia w 2012 r. stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z ich nieruchomością, Kolegium oceniło, że taki pogląd nie znajduje potwierdzenia zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i w art. 28 k.p.a. W ocenie Organu Wnioskodawcy niezasadnie wskazują również na swój interes prawny do działki nr [...], gdyż działka o takim oznaczeniu geodezyjnym jest położona w znacznej odległości zarówno od działek Wnioskodawców, jak i od działki nr [...]. Podkreślono, że decyzja Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. jako teren inwestycji wskazuje działkę nr [...], a nie działkę nr [...]. W skardze na postanowienie Kolegium z 31 marca 2026 r. M.G. i M.B. zarzucili mu: 1. nierozpoznanie argumentacji zawartej we wniosku z 16 października 2024 r., tj. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2. nieuwzględnienie ograniczeń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w B., a więc i dla działki nr [...], która to decyzja została wydana w dniu 16 maja 2012 r. przez Urząd Gminy w Żukowie, przy czym w decyzji tej zawarto m.in. dopuszczalne maksymalne wymiary budynku mieszkalnego i ustalono strony postępowania; 3. nieuwzględnienie, że na działkach nr [...] i nr [...] popełniono liczne samowole budowlane i wydano decyzje rozbiórkowe m.in. dla murów oporowych powstrzymujących przed osunięciem się masy ziemne, które stanowią pobudowane budowle ziemne, na których powierzchni dopiero zbudowano budynki i inne budowle, co razem realnie wpływa na niebezpieczeństwo osunięcia się dowolnej budowli, w tym istniejących budynków, co z kolei uniemożliwia rozbudowę istniejących budynków i budowę dowolnych innych obiektów budowlanych; 4. naruszenie zasady logicznego rozumowania poprzez przyjęcie, że skoro organ wydał decyzję administracyjną, to już tak jest i trudno, trzeba się z tym pogodzić; 5. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a., gdyż aby badać interes prawny strony to najpierw należy wszcząć postępowanie administracyjne, jak już wielokrotnie orzekały sądy administracyjne, co oznacza, że skoro organy obu instancji sprawdzały, czy Wnioskodawcy mają interes prawny, to oznacza, że wykonały one czynności po wszczęciu/wznowieniu postępowania, co oznacza, że formalnie wszczęto postępowanie i nie można było orzec o odmowie wszczęcia postępowania; 6. brak odniesienia się do argumentów Wnioskodawców o uznanie ich za stronę postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, 3) wznowienie całego postępowania administracyjnego, 4) uznanie Skarżących za pełnoprawną stronę wznowionego postępowania administracyjnego, 5) przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego, 6) orzeczenie o naruszeniu prawa przez Kolegium w sposób rażący. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium praktycznie zupełnie nie rozpoznało wniosku z 16 października 2024 r. pod względem merytorycznym. Odwołując się do judykatury podniesiono, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ciężar weryfikowania ustaleń faktycznych spoczywa na organach drugiej instancji, mogą one kontrolować rozstrzygnięcia zapadłe w pierwszej instancji na podstawie kryterium legalności i rzetelności przeprowadzonego wcześniej postępowania oraz innych kryteriów. W związku z tym możliwe jest ponowne przeprowadzanie postępowania dowodowego. Nie zawsze organ odwoławczy powinien poprzestać na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji, które możliwe są do odtworzenia na podstawie akt sprawy. Zdaniem Skarżących w zaskarżonym postanowieniu brak jest rozpoznania ich merytorycznej argumentacji. Jednym z głównych wątków było zaś to, że wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] dla dobudowania do istniejącego budynku (legalizowanej samowoli budowlanej) kolejnej już części, spowoduje naruszenie zapisów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r., która cały czas obowiązuje i którą wydano z udziałem stron postępowania, którą byli również Skarżący. Podkreślono, że dobudowa kolejnej części budynku oznacza jego rozbudowę, a w tym wypadku również z przekroczeniem dopuszczalnych wymiarów legalizowanego budynku mieszkalnego. Najpierw więc należałoby uchylić obowiązującą ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego (z 2012 r.) i dopiero ewentualnie wydać nową decyzję o warunkach zabudowy. Ewentualnie należałoby zmienić decyzję z 2012 r. Nie mogą przecież istnieć dwie sprzeczne ze sobą decyzje ostateczne orzekające w tej samej sprawie w inny sposób. Jednak zarówno Kolegium, jak i Burmistrz przemilczeli tę argumentację. Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie spełnione są kryteria stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. dlatego, że narusza ona ograniczenia ustanowione decyzją ostateczną (i nadal obowiązującą) tego samego organu wydaną w dniu 16 maja 2012 r., w której zawarto m.in. dopuszczalne maksymalne wymiary budynku mieszkalnego i ustalono strony postępowania, tj. spełnione są kryteria wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Jeśli choć jedno z tych kryteriów jest spełnione wówczas decyzja podlega unieważnieniu. Skarżący podkreślili, że Kolegium miało obowiązek dogłębnie zbadać sprawę, a więc i rozpoznać ich wnioski, w których podnoszono, że jedna decyzja narusza zapisy innej decyzji, która już obowiązuje. Kolegium zaniechało jednak przeprowadzenia rozpoznania tych wniosków i argumentacji, naruszając przez to art. 6 i art. 7 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzono argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 marca 2026 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 18 czerwca 2024 r. ustalającej na rzecz B.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodu zimowego przy budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...] w B., gmina Ż.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku z 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09). W podstawie prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepisy art. 61a § 1, art. 28, art. 156 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został ukształtowany pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15). Zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ma zatem miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17 i z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze wskazaną wyżej oczywistością. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uregulowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter potencjalny. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Jak już wyżej wskazano, przedstawione w art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia jej co do zasady z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r., poz. 795), dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17). Należy przy tym podkreślić, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny. W konsekwencji za nieprawidłowy należy uznać pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko Kolegium, że Skarżący nie mają interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodu zimowego przy budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...] w B., co stanowiłoby podstawę do uznania ich za strony uprawnione do skutecznego wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie ww. działki polegająca na budowie ogrodu zimowego będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomości Skarżących. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 18 czerwca 2024 r. wynika, że teren inwestycji (działka nr [...]) nie przylega bezpośrednio do nieruchomości Skarżących. Pomiędzy stanowiącymi ich własność działkami nr [...] i [...] a działką inwestycyjną znajduje się działka nr [...]. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z 18 czerwca 2024 r. wynika natomiast, że planowany przez Inwestorkę ogród zimowy ma zostać usytuowany przy budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...], a nie od strony działki nr [...] (i dalej działek nr [...] i [...] - stanowiących własność Skarżących). Parametry planowanej inwestycji nie będą przekraczały ani wysokości, ani szerokości elewacji frontowej istniejącego na działce nr [...] budynku. Biorąc po uwagę zarówno parametry planowanej inwestycji, tj. ogrodu zimowego o powierzchni do 25 m2, jak i jej usytuowanie na działce nr [...], nie sposób uznać, że inwestycja ta spowoduje jakiekolwiek immisje na teren nieruchomości Skarżących. Ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r., ani w skardze na postanowienie Kolegium z 31 marca 2026 r. Skarżący nie wskazali na jakiekolwiek immisje i ich wpływ na możliwość swobodnego korzystania z ich działek. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium dokonało badania treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonej kwerendy ustalono, że w księgach wieczystych ujawniono ograniczone prawo rzeczowe - prawo przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...], którymi aktualnie są Skarżący. Jednakże posiadany przez Skarżących tytuł prawny, jakim jest ograniczone prawo rzeczowe (służebność przechodu i przejazdu), sam z siebie nie stanowi o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, który uzasadniałby posiadanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ustaleniem warunków zabudowy dla działki nr [...]. Stanowisko to należy podzielić. Kolegium słusznie również zwróciło uwagę, że komunikacja działek stanowiących własność Skarżących odbywa się przez działkę nr [...], a nie przez działkę nr [...] wskazaną w decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. To działka nr [...] łączy nieruchomości Skarżących z drogą publiczną (ul. [...] w B.). Świadczy o tym zarówno fakt ogrodzenia działki nr [...] (także od strony nieruchomości Skarżących), jak też usytuowanie bramy wjazdowej do działek nr [...] i [...] na granicy z działką nr [...]. To przez tę nieruchomość (niestanowiącej własności Inwestorki) jest wykonywana wskazywana przez Skarżących służebność. Należy również zwrócić uwagę, że część argumentacji Skarżących, jako że nie jest przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlega weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie może mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.) i przepisach szczególnych wydanych na jej podstawie. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie działki nr [...] w B. inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność Skarżących, a zatem zasadne było wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 czerwca 2024 r. z uwagi na brak po stronie Skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 61a k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]