II SA/Gd 514/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi D. R., M. S., P. S. i S. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2026 r. sygn. akt SKO Gd/3745/25 w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia 30 lipca 2025 r. nr PR.6724.53.2025, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących D. R., M. S., P. S. i S. Ż. kwotę 648 (sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. D.R., M.S., P.S. i S.Ż. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący") wystąpili do Burmistrza Pruszcza Gdańskiego (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o połączenie i ponowny podział, w trybie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], tj. działki nr [...] stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych M.S. i S.Ż. oraz działki nr [...] stanowiącej wspólność majątkową małżeńską D.R. i P.S., na cztery działki gruntu: nr [...] (o powierzchni 0,0072 ha), nr [...] (o powierzchni 0,0970 ha), nr [...] (o powierzchni 0,0072 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,1126 ha), tak, że działki nr [...] i [...] będą stanowiły jedną nieruchomość o łącznej powierzchni 0,1198 ha, a działki nr [...] i [...] jedną nieruchomość o łącznej powierzchni 0,1042 ha. W uzasadnieniu wskazano, że ukształtowanie nieruchomości objętych wnioskiem uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie z uwagi na przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] zbyt blisko budynku mieszkalnego, którym zabudowana jest działka nr [...], co faktycznie uniemożliwiałoby wjazd na nieruchomość, jak również wymuszałoby znaczne oddalenie nowobudowanego budynku na działce nr [...] od granicy działki. Wyjaśniono, że z uwagi na nasadzone wzdłuż chodnika biegnącego przy ul. [...] drzewa, przy którym obie nieruchomości mają swoje zachodnie granice, wspólna granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] uniemożliwia również wykonanie granicy wjazdu z ul. [...] na działkę nr [...]. Z tego powodu na fragmencie działki nr [...] wykonano wjazd na działkę nr [...], ułożono kostkę brukową oraz postawiono ogrodzenie. Powierzchnia działki nr [...], która została zajęta w celu racjonalnego zagospodarowania działki nr [...] wynosi 0,0072 ha. Ukształtowanie granic działki przebiega więc w taki sposób, że uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie obu nieruchomości objętych wnioskiem. Podniesiono, że dokonanie połączenia i podziału nieruchomości w taki sposób, że zarówno działki nr [...] i [...], jaki i działki nr [...] i [...] będą stanowiły jedną nieruchomość umożliwi ich racjonalne zagospodarowanie umożliwiające swobodny wjazd na każdą z działek bez zmiany wielkości powierzchni obu nieruchomości. Strony zamienią się bowiem częściami nieruchomości o powierzchni 0,0072 ha każda. Postanowieniem z 30 lipca 2025 r. Burmistrz, na podstawie art. 98b w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], tj. działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...], w sposób pokazany na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik nr 1 do postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu o połączenie i podział nieruchomości, prowadzonym na podstawie art. 98b u.g.n. stosuje się art. 93 tej ustawy, czyli podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli działki powstałe w wyniku podziału i połączenia spełniają ustalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Burmistrz podał, że zgodnie z uchwałą Nr XXIX/333/2021 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Rejon ul. PCK" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 2997) - dalej: "Uchwała", "Plan", nowo wydzielane działki nr [...] i [...] (powstałe w wyniku proponowanego podziału działki nr [...]) są objęte strefą oznaczoną symbolem 1-MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej), natomiast nowo wydzielane działki nr [...] i [...] (powstałe w wyniku proponowanego podziału działki nr [...]) są objęte strefą oznaczoną symbolem 12-MW,U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej). Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku proponowanego połączenia: 1) nowo wydzielanych działek nr [...] o powierzchni 0,0970 ha i nr [...] o powierzchni 0,0072 ha powstanie działka o mieszanym przeznaczeniu objęła strefami 1-MN/U oraz 12-MW,U, 2) nowo wydzielanych działek nr [...] o powierzchni 0,0072 ha i nr [...] o powierzchni 0,1126 ha powstanie działka o mieszanym przeznaczeniu objęta strefami 1-MN/U oraz 12-MW,U. Burmistrz zwrócił uwagę, że na działce nr [...] istnieje obiekt ujęty w ewidencji zabytków, zaś wszelkie działania w obrębie obiektów i obszarów ujętych w ewidencji zabytków wymagają stosowania przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Organ pierwszej instancji podał, że teren znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego. Burmistrz przytoczył następnie treść § 25 (ustalenia szczegółowe dla strefy 1-MN/U) i § 33 (ustalenia szczegółowe dla strefy 12-MW,U) podnosząc, że wszystkie działki ewidencyjne powstałe w wyniku połączenia i podziału powinny być zgodne z istniejącymi uwarunkowaniami planistycznymi. Organ pierwszej instancji powtórzył, że proponowany podział i połączenie spowoduje powstanie działek o mieszanym przeznaczeniu: 1) objętej strefami 1-MN/U (działka nr [...]) oraz 12-MW,U (działka nr [...]), 2) objętej strefami 1-MN/U (działka nr [...]) oraz 12-MW,U (działka nr [...]). Burmistrz wskazał, że wstępny projekt podziału w niniejszej sprawie przedstawia działki, które po połączeniu nie będą objęte jednolitym przeznaczeniem. Zwrócono uwagę, że Plan zarówno dla terenu 1-MN/U, jak i dla terenu 12-MW,U ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej: 1.000 m2. Podsumowując Burmistrz podniósł, że łączenie powierzchni objętych różnymi strefami tak, aby dały w sumie powierzchnię wymaganą ustaleniami planu miejscowego nie można uznać za zgodne z tym planem. Podkreślono, że uwarunkowania dla poszczególnych stref należy traktować rozłącznie. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 7 kwietnia 2026 r. utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 98b u.g.n. Kolegium podniosło, że przedmiotem takiego postanowienia jest ocena, czy wnioskowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., natomiast wskazanie w podstawie prawnej postanowienia przepisu art. 98b u.g.n. w istocie wynika z treści złożonego wniosku i podanej tam podstawy prawnej wnioskowanego podziału. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, poza zacytowaniem treści tego przepisu, nie dokonał żadnych dalszych ustaleń w zakresie odnoszącym się do oceny złożonego wniosku w kontekście spełnienia warunków określonych w art. 98b u.g.n. Dlatego zarzuty zażalenia w tym zakresie Kolegium uznało za co najmniej przedwczesne, ponieważ ocena wniosku w kontekście jego zgodności z art. 98b u.g.n. powinna być rozpatrywana w decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia proponowanego podziału. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone postanowienie z 30 lipca 2025 r. zawiera ocenę Burmistrza złożonego wniosku, w szczególności wskazanego w nim podziału działek nr [...] i [...] z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Kolegium przytoczyło następnie treść art. 98b ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99. Organ odwoławczy wskazał, że odpowiednio stosowane przepisy art. 93 ust. 1-2 u.g.n. stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Odnosząc zapisy Uchwały do działek nr [...] i nr [...] Kolegium ustaliło, że działka wskazana jako pierwsza jest położona na obszarze oznaczonym w Uchwale jako 1-MN/U (przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Dopuszcza się lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych. Funkcja usługowa nie może stanowić więcej niż 50% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego). Z kolei działka nr [...], jako jedyna i w swoich aktualnych granicach, znajduje się na obszarze oznaczonym w Uchwale jako 12-MW,U (przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Dopuszcza się lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych). Mając na uwadze załącznik graficzny nr 1 do Uchwały organ odwoławczy stwierdził, że wskazane wyżej karty terenów o różnym przeznaczeniu sąsiadują ze sobą, a granica między kartami została wyznaczona granicą dzielącą obie te działki. Dokonując oceny treści złożonego wniosku w zakresie zgodności proponowanego podziału z zapisami Uchwały, w zakresie wskazania planowanego ostatecznego przebiegu granicy pomiędzy jedną nieruchomością składającą się z nowych działek nr [...] i [...] oraz drugą nieruchomością składającą się z działek nr [...] i nr [...], Kolegium stwierdziło niezgodność planowanego przebiegu tej granicy z przebiegiem granicy na mapie załączonej do Uchwały wyrysowanej pomiędzy kartami terenu 1-MN/U i 12-MW,U. Dlatego też taki, a nie inny planowany przebieg nowej granicy między nowo powstałymi nieruchomościami uznano za niezgodny z treścią obowiązującego m.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego ewentualne dokonanie podziału w sposób wskazany we wniosku i następnie dokonanie planowanej zamiany dwóch nowych działek o powierzchni 72 m2 każda, spowodowałoby w istocie zmianę decyzją podziałową przebiegu granicy pomiędzy kartami terenu 1-MN/U i 12-MW,U przyjętej w Uchwale. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium zwróciło uwagę, że wymagana przepisami art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. zgodność proponowanego podziału z treścią obowiązującego m.p.z.p. oceniana jest nie tylko w kontekście części tekstowej uchwały, ale także zgodności z jej częścią graficzną, w tym zgodności z wyznaczonymi na tej mapie granicami terenów o różnym przeznaczeniu, które również stanowią obowiązujące ustalenie planu. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść § 6 Uchwały, zgodnie z którym następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu, stanowią obowiązujące ustalenie planu: 1) granica obszaru objętego planem; 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 3) symbol cyfrowy oznaczający numer terenu; 4) symbol literowy oznaczający przeznaczenie terenu; 5) nieprzekraczalne linie zabudowy; 6) drzewa wskazane do ochrony; 7) pas zieleni izolacyjnej; 8) granica stref ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych; 9) obiekty ujęte w ewidencji zabytków; 10) obiekty o walorach historyczno-kulturowych, współtworzące klimat historycznej zabudowy. Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że dokonanie wnioskowanego podziału działek nr [...] i [...] spowodowałoby powstanie w końcu dwóch nieruchomości o mieszanym, a nie jednolitym przeznaczeniu określonym w Planie dla każdej z tych wydzielonych działek. Organ odwoławczy wskazał następnie, że § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały określa, iż w zakresie warunków scalania i podziału działek ustala się minimalną powierzchnię dla nowo wydzielonych działek w granicach terenów oznaczonych symbolami m.in. 1-MN/U i 12-MW,U: 1.000 m2. Tymczasem złożony wniosek przewiduje, że nowo wydzielone działki będą miały odpowiednio powierzchnię: działka nr [...] 72 m2, działka nr [...] 970 m2, działka nr [...] 72 m2, działka nr [...] 1.126 m2. Zdaniem Kolegium oznacza to, że trzy z czterech wydzielanych działek miałyby powierzchnię mniejszą niż minimalna wielkość wskazana w Uchwale, czyli 1.000 m2. Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że proponowany podział działek nr [...] i nr [...] jest niezgodny z obowiązującym m.p.z.p. w zakresie: 1) planowanej powierzchni mniejszej niż minimalna określona w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały nowych działek nr [...], [...] i [...], 2) wyznaczenia przebiegu granicy wydzielonych działek z naruszeniem wyznaczonych granic terenów o różnym przeznaczeniu - naruszenie § 6 pkt 2 Uchwały oraz treści jej załącznika nr 1, 3) dokonanie wnioskowanego podziału działek nr [...] i [...] spowodowałoby powstanie nieruchomości o mieszanym, a nie jednolitym przeznaczeniu określonym w Planie dla każdej z tych dzielonych działek i w konsekwencji naruszenie zapisów § 25 i § 33 Uchwały. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że fakt, iż na działce nr [...] jest posadowiony obiekt chroniony konserwatorsko (sam budynek, a nie cała działka) wynika także z zapisów § 25 Uchwały, zaś Burmistrz wskazał na ten fakt przy ustaleniach prawnych i faktycznych nieruchomości wnioskowanych do podziału. Postanowienie nie zawiera natomiast żadnych wskazań organu dotyczących zasad konserwatorskich dotyczących samej działki gruntu, albowiem nie podlega ona, tak jak przedmiotowy budynek, ochronie konserwatora. W skardze na postanowienie organu odwoławczego D.R., M.S., P.S. i S.Ż., reprezentowani przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 98b ust. 2 u.g.n. poprzez pominięcie specyfiki instytucji połączenia i ponownego podziału nieruchomości oraz zastosowanie przepisów o podziale (art. 93 u.g.n.) bez uwzględnienia odpowiedniego stosowania przepisów; 2. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały w zw. z art 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n poprzez błędne przyjęcie, że minimalna powierzchnia działki ma być oceniana dla każdej działki wydzielonej w toku procedury z art. 98b u.g.n., a nie dla docelowych nieruchomości powstających po zamianie i scaleniu; 3. art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. w zw. z § 6 pkt 2 Uchwały - część graficzna Planu, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że proponowany podział, który doprowadzi do przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego wobec pominięcia celu gospodarczego i funkcjonalnego wnioskowanego podziału. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n. przepisy o podziale, w tym art. 93 tej ustawy, stosuje się odpowiednio. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że przepisy te nie mogą być stosowane zawsze wprost, ale należy dokonać sposobu ich stosowania w świetle instytucji, do której się odnoszą. Zarzucono, że Kolegium zastosowało art. 93 u.g.n. w sposób typowy dla klasycznego podziału, a nie dla trybu szczególnego z art. 98b tej ustawy. Organ odwoławczy pominął, że wydzielone działki staną się częściami nowych nieruchomości o takiej samej powierzchni, a jedynie ze zmienionym przebiegiem granicy pomiędzy nimi. Strona skarżąca podniosła, że z istoty art. 98b u.g.n. wynika, iż dotyczy on procedury łączącej podział geodezyjny ze zmianą stosunków własnościowych, a więc ocena projektowanego podziału powinna uwzględniać efekt końcowy (po zamianie i scaleniu). Odwołując się do judykatury wskazano, że procedura z art. 98b u.g.n. ma charakter złożony, uwzględnienia wymaga końcowy układ nieruchomości, należy brać pod uwagę powiązanie geodezyjne i prawne tej instytucji. Zarzucono, że w niniejszej sprawie oceniono tylko etap pośredni (podział działek, przed dokonaniem ich zamiany i scaleniem w jedną nieruchomość), pomijając docelowy efekt - powstanie dwóch racjonalnie zagospodarowanych nieruchomości o takiej samej powierzchni jak przed podziałem, a jedynie o odmiennym przebiegu granicy i w niewielkiej części o zmienionej funkcji. Zarzucono również, że organ dokonał błędnej wykładni zapisów Planu w odniesieniu do wymogu minimalnej powierzchni działki. Zdaniem strony skarżącej jest to konsekwencja nieprawidłowego zastosowania przez organ § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n bez uwzględnienia, że: a) wydzielane działki mają charakter techniczny (służą zamianie), b) docelowe znaczenie mają powierzchnie nieruchomości po zamianie nowo wydzielonych działek i ich scaleniu w docelowe nieruchomości. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie docelowe działki będą miały powierzchnię taką samą jak działki obecnie istniejące, a więc zgodną z m.p.z.p., gdyż ponad 1.000 m2 (1.198 m2 i 1.042 m2). Nie dojdzie więc do faktycznego tworzenia małych działek, a jedynie sytuacja niezgodności powierzchni działek z m.p.z.p. zaistnieje na etapie pośrednim dokonywania podziału i łączenia w trybie art. 98b u.g.n. W ocenie strony skarżącej organ dokonał błędnej wykładni pojęcia zgodności z ustaleniami planu miejscowego przyjmując, że zgodność podziału z m.p.z.p. oznacza konieczność ścisłego odwzorowania granic między terenami planistycznymi w przebiegu granic działek. Podniesiono, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem, gdzie wskazuje się, że zgodność ewidencyjnego podziału nieruchomości z m.p.z.p. nie może być utożsamiana z wydzieleniem działek gruntu zgodnie z liniami rozgraniczającymi poszczególne funkcje zagospodarowania terenu określone w planie, lecz musi zapewniać możliwość zagospodarowania wydzielanych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Tym samym, zupełnie bez znaczenia pozostaje fakt, że wydzielane działki znajdują się na terenie o dwóch różnych przeznaczeniach określonych w planie. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że proponowany podział jest niezgodny z przebiegiem granic na mapie załączonej do Uchwały wyrysowanej pomiędzy kartami terenu 1-MN/U i 12-MW,U podkreślono, że należy wyraźnie odróżnić granice działek ewidencyjnych (podlegające zmianie) i granice obszarów planistycznych na załączniku graficznym (pozostają niezmienione). Tymczasem wnioskowany podział nieruchomości nie zmienia planu miejscowego, nie wpływa na przebieg granic stref planistycznych, prowadzi jedynie do tego, że jedna działka będzie obejmować kilka przeznaczeń, gdyż jej niewielka część (72 m2) znajdzie się na terenie o innej funkcji w m.p.z.p. W odniesieniu do stanowiska Kolegium, że niedopuszczalne jest powstanie nieruchomości obejmującej różne funkcje planistyczne zauważono, że brak jest przepisu zakazującego takiego stanu. Ponadto z praktyki planistycznej wynika, że granice stref planu często przebiegają przez działki ewidencyjne i również przedmiotowy Plan obejmuje działki, które znajdują się na terenach o różnych funkcjach, czyli przebiega przez nie linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu (np. działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdujące się w odległości kilkudziesięciu metrów od przedmiotowych nieruchomości). Podsumowując podniesiono, że zaskarżone postanowienie: pomija specyfikę procedury z art. 98b u.g.n., opiera się na błędnym rozumieniu zgodności z planem miejscowym, prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i ma charakter nadmiernie formalistyczny nie uwzględniając celu gospodarczego podziału. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 kwietnia 2026 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 30 lipca 2025 r., którym organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonych przy ul. [...] w P. obejmujących działkę nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działkę nr [...] na działki nr [...] i [...], w sposób pokazany na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik nr 1 do postanowienia Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 (ust. 1). W piśmiennictwie wskazuje się, że skorzystanie z tego uproszczonego trybu scalania i podziału nieruchomości uzależnione jest od spełnienia kilku warunków. Po pierwsze, nieruchomości, których wniosek dotyczy, są tak ukształtowane, że nie jest możliwe, by zostały racjonalnie zagospodarowane. Po drugie, wniosek musi być złożony przez wszystkich właścicieli lub przez wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości, które mają zostać połączone i następnie podzielone. Wymaga to więc wcześniejszego porozumienia się właścicieli lub użytkowników wieczystych wielu nieruchomości położonych w jednym obszarze funkcjonalnym (najczęściej nieruchomości sąsiadujących). Po trzecie, wnioskodawcom muszą przysługiwać jednorodne prawa do gruntu, a więc nie mogą wystąpić z jednym wnioskiem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Po czwarte, do wniosku dołączyć trzeba złożone w formie aktu notarialnego zobowiązanie do dokonania zamiany nieruchomości i wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026). Z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że wszystkie ww. warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, jednak pomimo ich spełnienia organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy uznając je za prawidłowe. Powodem takiego rozstrzygnięcia była ocena organów, że projekt podziału jest niezgodny z zapisami uchwały Nr XXIX/333/2021 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Rejon ul. PCK" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 2997). Z załącznika graficznego do Uchwały wynika, że działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem "1-MN/U". W § 25 Planu przeznaczenie tego terenu określono jako: "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Dopuszcza się lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych. Funkcja usługowa nie może stanowić więcej niż 50% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego". Natomiast działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem "12-MW,U". W § 33 Planu przeznaczenie tego terenu określono jako: "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Dopuszcza się lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych". Zarówno w § 25 ust. 2 pkt 6, jak i w § 33 ust. 2 pkt 5 Uchwały zapisano: "minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej: 1.000 m2". Ponadto w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a Planu, dotyczącym warunków scalania i podziału działek, na 1.000 m2 ustalono minimalną powierzchnię dla nowo wydzielonych działek w granicach terenów oznaczonych m.in. symbolami: "1-MN/U" i "12-MW". Zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n. w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99. Należy zauważyć, że w art. 98b ust. 2 u.g.n. ustawodawca nakazał "odpowiednio" stosować inne regulacje tej ustawy. W judykaturze wskazuje się zaś, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że nie mają zastosowania całkowicie bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Zawsze należy wybierać rozwiązania bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1773/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza o tym, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1181/10). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Konsekwentnie, organ opiniujący powinien ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, aby wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko organów, że zaproponowany przez Skarżących we wniosku z 16 czerwca 2025 r. projekt połączenia i ponownego podziału nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. W odniesieniu do stanowiska Kolegium, że proponowany podział działek nr [...] i [...] jest niezgodny z Uchwałą w zakresie planowanej powierzchni, mniejszej niż minimalna określona w jej § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a nowych działek nr [...], [...] i [...], należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że organ odwoławczy ocenił wyłącznie etap pośredni (podział działek, przed dokonaniem ich zamiany i scaleniem w jedną nieruchomość), pomijając efekt docelowy, czyli powstanie dwóch racjonalnie zagospodarowanych nieruchomości o takiej samej powierzchni jak przed podziałem, jedynie o odmiennym przebiegu granicy i w niewielkiej części o zmienionej funkcji. Z istoty art. 98b u.g.n. wynika zaś, że dotyczy on procedury łączącej podział geodezyjny ze zmianą stosunków własnościowych, a więc ocena projektowanego podziału powinna uwzględniać efekt końcowy (po zamianie i scaleniu). W judykaturze podkreśla się, że złożoność związania podziału geodezyjnego z podziałem prawnym w instytucji połączenia nieruchomości i ponownego ich podziału dotyczy płaszczyzny geodezyjnej i prawnej. Na płaszczyźnie geodezyjnej polega ono na tym, że łączy się geodezyjnie wiele nieruchomości stanowiących własność różnych osób i dopiero po ich połączeniu dzieli się na nowe działki przy zachowaniu kryteriów wymaganych przy podziale nieruchomości. Wydzielone w ten sposób działki mogą obejmować grunty należące do różnych osób. Na płaszczyźnie prawnej związanie wyraża się w tym, że dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy zamiany, dopóty połączenie i podział geodezyjny będą odbiegać od aktualnego stanu prawnego a konkretnie będą z nim sprzeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1662/22). Słusznie również wskazywano w skardze, że w niniejszej sprawie docelowe nieruchomości będą miały powierzchnię taką samą jak działki obecnie istniejące, a więc zgodną z m.p.z.p., gdyż ponad 1.000 m2 (1.198 m2 oraz 1.042 m2). Nie dojdzie więc do faktycznego tworzenia małych działek, a jedynie sytuacja niezgodności powierzchni działek z m.p.z.p. zaistnieje na etapie pośrednim dokonywania podziału i łączenia w trybie art. 98b u.g.n. Organ pominął tę okoliczność, stosując przepisy w sposób abstrahujący od funkcji instytucji szczególnego sposobu podziału i łączenia działek. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że proponowany podział jest niezgodny z przebiegiem granic na mapie załączonej do Uchwały wyrysowanej pomiędzy kartami terenów 1-MN/U i 12-MW,U i wobec tego nie można dokonać podziału, należy - w ślad za stroną skarżącą - podkreślić, że należy wyraźnie odróżnić granice działek ewidencyjnych (które w wyniku scalenia i ponownego podziału ulegną zmianie) od granic obszarów planistycznych na załączniku graficznym do Uchwały (które pozostaną niezmienione). Wnioskowany podział nieruchomości nie wpłynie na przebieg granic stref planistycznych, doprowadzi jedynie do tego, że część działek powstałych w wyniku scalenia i ponownego podziału będzie znajdować się w strefie 1-MN/U, a część w strefie 12-MW,U. Stawiając tezę, że nie jest dopuszczalne powstanie nieruchomości obejmującej różne funkcje planistyczne Kolegium nie wskazało na żadną regulację, która zakazywałaby takiego stanu. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zgodność ewidencyjnego podziału nieruchomości z m.p.z.p. nie może być utożsamiana z wydzieleniem działek gruntu zgodnie z liniami rozgraniczającymi poszczególne funkcje zagospodarowania terenu określone w planie, lecz musi zapewniać możliwość zagospodarowania wydzielanych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Tym samym zupełnie bez znaczenia pozostaje fakt, że wydzielane działki będą znajdować się na terenie o dwóch różnych przeznaczeniach określonych w planie, o ile działki w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej spełniają ustalenia m.p.z.p., takie jak chociażby norma powierzchniowa (tak NSA m.in. w wyroku z 8 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2721/19). Jak zauważono w skardze z praktyki planistycznej wynika, że granice stref m.p.z.p. często przebiegają przez działki ewidencyjne i również przedmiotowy Plan obejmuje już obecnie działki, które znajdują się na terenach o różnych funkcjach, czyli przebiega przez nie linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu (np. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które znajdują się w odległości kilkudziesięciu metrów od działek będących przedmiotem wniosku). Podsumowując należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 98b u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 6 Uchwały poprzez utożsamienie zgodności podziału z ustaleniami m.p.z.p. z obowiązkiem odwzorowania linii rozgraniczających tereny planistyczne przy podziale geodezyjnym działek, jak również przyjęciu, że wnioskowany podział jest sprzeczny z m.p.z.p. dlatego, że projektowane działki obejmują tereny o mieszanym, a nie jednolitym przeznaczeniu określonym w Planie dla każdej z tych działek. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 30 lipca 2025 r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz przeanalizuje wniosek Skarżących z 16 czerwca 2025 r. biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni przepisów art. 98b w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. na tle okoliczności niniejszej sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 648 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (68 zł).[pic]