II SA/Gd 45/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 roku w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 listopada 2025 roku, nr GD.RPU.533.3.2023.PG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasypania rowu i wykonania w jego miejsce zbiornika wodnego oddala skargę.

J. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor RZGW) z 14 listopada 2025 r., nr GD.RPU.533.3.2023.PG, uchylającą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku (dalej jako: Dyrektor ZZ) z 20 lutego 2023 r., nr GD.ZPU.3.517.5.12.2022.IW, w części dotyczącej wykonania stawu na działce nr [...], obręb S. i przekazującej sprawę w tej części do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części utrzymującą tę decyzję w mocy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 8 lipca 2020 r. skarżący wystąpił do Dyrektora RZGW o sprawdzenie prawidłowości wykonania zbiornika wodnego w postaci stawu na działce nr [...], obręb S., wskazując, że właściciel tej działki dokonał zasypania rowu odwadniającego, a w jego miejscu wykopał zbiornik wodny, podnosząc przy tym grunt na wysokość około 1 m, co skutkowało zbieraniem się wody i zastoisk na działkach skarżącego nr [..] i [...]. Wniosek przekazano Burmistrzowi Kartuz z sugestią rozpoznania sprawy w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej jako: "Prawo wodne", oraz Dyrektorowi ZZ w Gdańsku w celu rozpatrzenia go w trybie art. 191 tej ustawy. W dniu 15 września 2021 r. Dyrektor ZZ zawiadomił o wszczęciu postępowania w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w sprawie zasypania rowu i wykonania zbiornika wodnego na działce nr [...] oraz powiadomił o terminie przeprowadzenia oględzin. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 września 2021 r. stwierdzono występowanie zbiornika wodnego na terenie działki nr [...] oraz rów na terenie działki nr [...], stanowiącej tereny leśne, oddzielonej od przedmiotowych działek drogą gminną (działka nr [...]), w której znajduje się niedrożny przepust wykonany wg własnego oświadczenia przez wnioskodawcę (pozwolenia wodnoprawnego na tę okoliczność nie uzyskano), który odprowadza wody w kierunku działek nr [...] i [...]. Przy granicy działki nr [...] i [...] znajduje się studzienka drenarska przykryta perforowaną płytą, odprowadzająca wody w kierunku działki nr [...] poprzez zakryty rurociąg drenarski, kończący się otwartym wylotem do rowu, biegnącego przez dalszą część działki nr [...]. Ponadto w trakcie oględzin na działce nr [...] stwierdzono rozplantowane masy ziemne, okalające zbiornik wodny (oczko wodne), nie połączony jakimkolwiek urządzeniem w postaci rowu z przepustem pod drogą gminną (działka nr [...]). Podczas wizji skarżący utrzymywał, że rowy na terenie działek nr [...] i [...] istnieją od co najmniej 50 lat i żądał przywrócenia rowu biegnącego przez działkę nr [..] do stanu poprzedniego. W. S. twierdził natomiast, że w dacie zakupu działki nr [...] żaden rów w jej granicach nie występował. Podczas wizji teren działek był suchy, nie występowały zastoiska wodne. W. S. podniósł, że w maju 2021 r. skarżący kopał rów na działce nr [...] (po drugiej stronie drogi), wnosił też o sprawdzenie stanu wody w rowie na działce nr [...] z uwagi na wydobywający się z niej odór. Stwierdził przy tym, że zastoiska wodne powstają jedynie podczas roztopów i ulewnych deszczy. Zauważył też, że skarżący sam nawozi masy ziemne na działkę nr [...] i zmienia tym samym ukształtowanie terenu, co wpływać ma na zmiany kierunku odpływu wód. Dniu 28 kwietnia 2022 r. organ przeprowadził ponowne oględziny, podczas których stwierdzono występowanie miejscowego zastoiska wodnego na terenie działki nr [...]. Na terenie leśnym działki nr [...] stwierdzono istnienie wykopanego rowu odprowadzającego wody z okolicy w kierunku działek nr [...] i [...] przepustem pod drogą lokalną (stanowiącą działkę nr [...]). Strony podczas oględzin powtórzyły swoje stanowiska w sprawie, z tym że W. S. wyraził gotowość przeprowadzenia przez swoja działkę rurociągu z doprowadzeniami od strony działki nr [...] należącej do skarżącego celem odprowadzania z niej wód, na co skarżący się nie zgodził, obstając przy wykonaniu rowu na działce nr [...] należącej do strony. Po oględzinach strony złożyły oświadczenia oraz dokumentację mającą świadczyć o zasypaniu rowu i podniesieniu gruntu przez stronę przeciwną (według skarżącego) lub o prowadzeniu takich prac przez skarżącego i braku jakiegokolwiek rowu na działce nr [...] (według W.S.). W dniach 5 i 9 sierpnia 2022 r. strony złożyły dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Decyzją z 20 lutego 2023 r. Dyrektor ZZ umorzył postępowanie w sprawie zasypania rowu i wykopania w jego miejscu zbiornika wodnego, na terenie działki nr [...], S. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone czynności nie pozwoliły stwierdzić istnienia zarówno na działce nr [...], jak i nr [...], urządzenia wodnego w postaci rowu, który miałby odprowadzać wody. Jak wskazano, na działce nr [...] stwierdzenie takie było niemożliwe, bowiem wskutek rozplantowania na niej mas ziemnych doszło do podwyższenia terenu, lecz śladów rowu przy granicach działki w miejscach sugerowanego przez wnioskodawcę przebiegu rowu też nie stwierdzono. Także analiza: map archiwalnych, map sporządzonych na podstawie zdjęć lotniczych, jak i ewidencji melioracji wodnych, prowadzonej przez Wody Polskie - nie wykazała istnienia na działkach objętych postępowaniem rowu, poza działką nr [...] i nr [...] - w pewnej odległości od działki nr [...]. Co więcej, mapy i zdjęcia wskazują jedynie na istnienie we wcześniejszych latach tzw. "obiektu liniowego", którym to pojęciem określa się również naturalne podłużne zagłębienia terenu w postaci rynny/niecki. Podczas pierwszych oględzin teren był suchy, natomiast podczas ponownych oględzin występowało na działce wnioskodawcy nr [...] zastoisko wodne po opadach. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że do zalegania wody na działce wnioskodawcy może dochodzić wskutek podniesienia terenu na działce nr [...] - już to z racji samego podwyższenia, jak i ewentualnego wypełnienia wskutek prac ziemnych istniejącego wcześniej zagłębienia terenu, czego organ prowadzący postępowanie pod kątem naruszenia art. 191 Prawa wodnego nie przesądza. Jak wynika z akt sprawy - zwłaszcza zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej - prace ziemne skutkujące miejscowym podwyższeniem terenu wykonywane były na obu sąsiadujących ze sobą działkach. W. S. wskazał na legalność prowadzonych przez siebie prac, powołując się na pismo Starosty Kartuskiego z dnia 18 października 2019 r., które nazywa pozwoleniem na wykonanie bagrowania nieużytku i wywodzi stąd, że nie doszło do wykonania nowego urządzenia wodnego lecz do odtworzenia istniejącego wcześniej zagłębienia terenu. Istnienie zagłębienia potwierdza wgląd w mapę hipsometryczną terenu. Wobec tego Dyrektor ZZ stwierdził brak swojej kompetencji do działania w trybie art. 191 Prawa wodnego zaznaczając, że nie wyklucza to procedowania przez właściwy organ w trybie art. 234 ust. 1 tej ustawy, bowiem niewątpliwie wykonanie prac ziemnych z jednoczesnym podwyższeniem terenu na obu działkach doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie oraz kierunków jej odpływu. W odwołaniu od tej decyzji J. M. zarzucił naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. i brak dokonania oceny dokumentów urzędowych, w szczególności nie uwzględniono dowodów w postaci: pisma Starostwa Powiatowego w Kartuzach z 18 października 2019 r. nr R.6122.28.2019.KMW, w którym znajduje się ustalenie "[...] Z lasu, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, w czasie wzmożonych opadów, roztopów itp. nadmiar wody, poprzez przepust pod drogą, odprowadzany jest na działkę nr [...] wypełniając obniżenie terenu, skąd za pomocą rowu melioracyjnego woda spływa w kierunku studzienki melioracyjnej na działce nr [...] a następnie, systemem drenaży, rowów, poprzez nieużytki wodne odpływa w kierunku południowym."; informacji z 14 grudnia 2020 r., nr GD.3.5.502.100.2020.SB, sporządzonej przez Kierownika Nadzoru Wodnego w Lęborku, w którym istotnym ustaleniem jest: "z oględzin terenowych wynika, że fragment rowu na działce [...] jest częścią większej całości."; pisma Burmistrza Kartuz z 6 maja 2021 r., nr OŚ.6331.1.2021.NL, w którym znajduje się ustalenie, cyt. "zdaniem tut. Organu, problem z utrzymaniem reżimu wodnego na działce nr [...] obr. S., należącej do Pana związany jest ze zmianą stanu wody na okolicznych gruntach, która spowodowana została przerwaniem ciągłości urządzenia wodnego (rowu) oraz niedrożność przepustu pod działką nr [...] obr. S.." "Analizując powyższy dokument w zestawieniu z ustaleniami zawartymi w 2019 roku wynika, że w 2019 roku na działce nr [...] był rów melioracyjny, natomiast w roku 2021 roku ciągłość tego rowu na działce nr [...] została przerwana przez współwłaścicieli przedmiotowej działki, co spowodowało zmianę funkcji tego urządzenia wodnego". Wobec tego strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie właściwej decyzji w celu m.in. doprowadzenia rowu melioracyjnego do stanu poprzedniego, co spowoduje prawidłowe funkcjonowanie ekosystemu wodnego w tym miejscu. Decyzją z 31 lipca 2023 r., nr GD.RPU.533.3.2023.PG, Dyrektor RZGW utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutek rozpoznania skargi J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/GD 911/23, uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, że skoro z samego wniosku inicjującego postępowania wynikało, że sporny rów melioracyjny nie istnieje (został zasypany), co nie było kwestią sporną w niniejszej sprawie, to błędne było prowadzenie postępowania w tym zakresie w oparciu o art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Nie można bowiem rozważać nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie, jeżeli urządzenie takie nie istnieje. Jednocześnie, skoro sporne w sprawie było zasypanie rowu melioracyjnego, to sprawę należało rozważyć w punktu widzenia przesłanek określonych w art. 192 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych oraz zawiadomić organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Z uwagi zaś na brak normy prawnej uzasadniającej prowadzenie postępowania przez organ administracji, należy rozważyć odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. (w zakresie prawnokarnym), bądź udzielenia skarżącemu stosownej informacji. Sąd zauważył też, że w postępowaniu pominięto kwestię wykonania zbiornika wodnego w postaci stawu, co do którego organ stwierdził jego naturalne pochodzenie, mimo braku jakichkolwiek ustaleń odnośnie charakteru prawnego tego zbiornika. Ustalenie zaś, czy zbiornik powstał w sposób naturalny (według uczestników), czy też jest to urządzenie wodne (jak twierdzi skarżący) pozwala dalej stwierdzić, czy jego wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem którejś z form zgody wodnoprawnej. Przy czym, zdaniem Sądu, pismo Starosty Kartuskiego z 18 października 2019 r. nie przesądza o legalności spornego stawu z punktu widzenia wymogów Prawa wodnego. Sąd zwrócił też uwagę na to, że nie można wykluczyć, iż bagrowanie terenu w połączeniu z podniesieniem terenu spowodowały powstanie stawu. Organy powinny więc zweryfikować, czy w istocie doszło do wybagrowania istniejącego uprzednio zbiornika wodnego, czy jednak całość dokonanych prac doprowadziła do powstania urządzenia wodnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor RZGW, w odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącego, pozyskał z Komendy Powiatowej Policji w Kartuzach akta postępowania znak: [...] w sprawie zniszczenia urządzenia wodnego – rowu na działce nr [...], które zostało umorzone z powodu przedawnienia, oraz zawiadomienie Dyrektora ZZ z 14 lipca 2025 r., nr GG.ZUZ.4217.7.2025.AP w sprawie nielegalnej likwidacji (zasypania) urządzenia wodnego – odcinka rowu na działce nr [...]. Pismem z 2 października 2024 r. zwrócił się też o pomoc prawną do Burmistrza Kartuz o wskazanie osoby prowadzącej postępowanie administracyjne znak: OS.6331.1.2021.NL w sprawie zniszczenia urządzenia wodnego. W dniu 30 maja 2025 r. odbyło się przesłuchanie mł. asp. A. H. na Posterunku Policji w C. w ramach pomocy prawnej. Pismami z 18 i 22 września 2025 r. Dyrektor RZGW zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kartuzach, Nadzoru Wodnego w Lęborku oraz Zarządu Zlewni w Gdańsku o informację, czy było prowadzone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, pozwolenia lub zgłoszenia wodnoprawnego, stawu na działce nr [...], położonej w obrębie S., w gminie K. Organy te wyjaśniły, że brak jest informacji na temat prowadzonego postępowania bądź wydanego rozstrzygnięcia w sprawie stawu, położonego na ww. działce. Jedynie Starosta Kartuski wydał zgodę na bagrowanie nieużytku na działce nr [..] w miejscowości S., gmina K. Na skutek ponownego rozpoznania odwołania Dyrektor RZGW, decyzją z 14 listopada 2025 r., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonania stawu i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, zaś w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdził, iż czynienie dalszych ustaleń faktycznych co do istnienia rowu na działce nr [...] i jego likwidacji okazało się zbędne, bowiem Sąd w wiążącym organy wyroku sygn. akt II SA/Gd 911/23 uznał, iż przepis art. 191 Prawa wodnego – który był wyłączną podstawą decyzji organu I instancji – nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na bezsporny fakt nieistnienia rowu na działce nr [..] i należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Przy czym, zdaniem Dyrektora RZGW, skoro organ I instancji wszczął już i prowadził postępowanie administracyjne, na obecnym etapie brak było możliwości odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a., jak wskazywał Sąd, lecz postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym także zarzuty skarżącego zmierzające w istocie do wykazania, że rów istniał i został zlikwidowany przez właściciela działki nr [..] nie mogą - nawet gdyby były zasadne - doprowadzić do wydania decyzji nakazowej z art. 191 Prawa wodnego. Odnosząc się do kwestii oceny niniejszej sprawy pod kątem przepisów karnych i ewentualnego zawiadomienia organów ścigania przez organ odwoławczy Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że Ogniwo ds. Wykroczeń Komendy Powiatowej w Kartuzach, która prowadziła postępowanie nr RSoW-1279/2020 w zakresie stanu wody na działce nr [...], złożyło w dniu 28 grudnia 2020 r. wniosek o odstąpienie od skierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego, organ odwoławczy nie jest zaś właściwy do oceny prawidłowości postępowania organów ścigania. W konsekwencji też brak jest podstaw do złożenia kolejnego zawiadomienia o możliwości popełnienia czynu zabronionego, skoro zawiadomienie takie zostało już wniesione, a postępowanie w sprawie zakończone. Dalej organ zauważył, że w kwestii likwidacji lub rozbiórki urządzenia wodnego – rowu, Dyrektor ZZ prowadzi już odrębne postępowanie nr GG.ZUZ.4217.7.2025.AP, dotyczące nielegalnej likwidacji (zasypania) urządzenia wodnego – odcinka rowu na działce nr [...]. Wobec powyższego, do wyjaśnienia pozostała okoliczność podniesienia terenu działki nr [...] i wpływu tego stanu rzeczy na powstanie zbiornika wodnego. Nie można bowiem wykluczyć, że bagrowanie terenu w połączeniu z podniesieniem poziomu gruntu spowodowały powstanie stawu. Realizując zaś wytyczne Sądu w celu ustalenia, czy w odniesieniu do działki nr [...] została wydana decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym bądź dokonano skutecznego zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego budowy stawu, Dyrektor RZGW pozyskał informacje, że dla wskazanej działki nie została wydana decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym ani nie zostało dokonane zgłoszenie wodnoprawne w wymaganym trybie oraz żadna inna forma zgody wodnoprawnej na wykopanie stawu na działce nr [...], obręb S. W tej sytuacji zachodzi konieczność ustalenia, czy staw na działce nr [...] stanowi urządzenie wodne wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Jako że organ I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy staw na działce nr [...] stanowi urządzenie wodne wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej i nie brał pod uwagę możliwości zastosowania art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji za sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności byłoby dokonywanie ustaleń w tym przedmiocie w postępowaniu odwoławczym, lecz należy zaskarżoną decyzję w tej części uchylić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. zarzucił, że w decyzji odwoławczej organ posłużył się nieprawidłowym zapisem uchylanej decyzji Dyrektora ZZ w postaci: a) uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku znak GD.ZPU.3.517.5.12.2022.JW z dnia 20 lutego 2023 r. w części co do wykonania stawu (podkreślenie własne Sądu) na działce nr [...] obręb S. i przekazać w tej części Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Gdańsku do ponownego rozpoznania; b) utrzymać w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku znak: GD.ZPU.3 517.5.12.2022.JW z dnia 20 lutego 2023 r. w pozostałej części. Zdaniem skarżącego, właściwym zapisem zgodnym ze stanem faktycznym w zaskarżonej Decyzji z dnia 14 listopada 2025 roku powinno być: "od Decyzji z dnia 20.02.2023 r., nr GD.ZPU.3.517.5.12.2022.IW Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasypania rowu i wykopania w jego miejscu zbiornika wodnego (podkreślenia Sądu) na terenie działki nr [...], w obrębie S., w gminie K.". To właśnie od takiej treści decyzji organu I instancji odwoływał się skarżący, natomiast w jego ocenie Dyrektor RZGW bezpodstawnie wszczął swoje postępowanie administracyjne w tej samej sprawie stosując nieprawidłowe zapisy niezgodne z treścią, na którą składał skarżący środek zaskarżenia. Permanentne, uporczywe stosowanie nieprawdziwych zapisów począwszy od wszczęcia postępowania administracyjnego przez Dyrektora RZGW wpływa i zmienia znaczenie prawne stanu faktycznego na działce [...], z czym skarżący nie może się pogodzić. Stosowanie pojęcia rowu odwadniającego nie daje gwarancji, że chodzi o rów melioracyjny, który jest urządzeniem wodnym i podlega ochronie prawnej. Dalej skarżący zarzucił, że organ nie wykonał zaleceń Sądu, które powinny doprowadzić do jednoznacznego potwierdzenia faktu istnienia na działce nr [...] rowu melioracyjnego. W toku postępowania strona składała wnioski dowodowe mające na celu ustalenie faktu znajdowania się na działce rowu, m.in. dokumentacja związana z zawiadomieniem przez Burmistrza Komendy Powiatowej Policji w Kartuzach w sprawie zasypania urządzeń wodnych (rowu i stawu). Zawiadomienie to stanowi dowód na to, że Burmistrz, jako organ samorządowy, potwierdził, że na działce nr [...] znajduje się rów melioracyjny, lecz został bezprawnie zasypany przez właścicieli. Tymczasem organ prowadzący niniejsze postępowanie nie przeprowadził dowodów na istnienie rowu, jak nakazywał Sąd, i nie przesłuchał w charakterze świadka Burmistrza, lecz osobę, która nic nie wniosła do wyjaśnienia sprawy, ani nie podjął próby ustalenia innych osób mających wiedzę o sprawie. W szczególności organ nie przesłuchał pracownika Starostwa Kartuskiego, który w piśmie z 18 października 2029 r., nr R.6122.28.2019.KMW, skierowanym do W. S. stwierdził, że "z lasu, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, w czasie wzmożonych opadów, roztopów itp. nadmiar wody, poprzez przepust pod drogą, odprowadzany jest na działkę nr [...] wypełniając obniżenie terenu, skąd za pomocą rowu melioracyjnego, woda spływa w kierunku studzienki melioracyjnej na działce nr [...], a następnie systemem drenaży, rowów, poprzez nieużytki wodne odpływa w kierunku południowym". Powyższe oznacza, że urzędnik samorządowy był naocznym świadkiem stanu działki przed dokonaniem wykopania na tej działce zbiornika wodnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, o tym, że na działce nr [...] istniał rów melioracyjny świadczą akta postępowania przygotowawczego Komendy Powiatowej Policji w Kartuzach nr [...], która prowadziła na skutek zawiadomienia Burmistrza czynności w zakresie zasypania tego rowu. Skoro bowiem Komenda nie skierowała do sądu wniosku o ukaranie ze względu na przedawnienie orzekania oznacza to, w ocenie skarżącego, iż organ ten nie zakwestionował istnienia rowu melioracyjnego, ani tego, że został on zasypany przez właścicieli działki nr [...]. Co więcej, nie składając do sądu wniosku o ukaranie policja potwierdziła, że fakt zasypania rowu melioracyjnego na działce nr [...] miał miejsce co najmniej rok wcześniej, tj. od 2019 lub od 2018 r., gdyż o tym świadczyło ustalenie dotyczące zaistnienia przedawnienia orzekania. Natomiast organ nie wykonał przesłuchania właściwego funkcjonariusza policji, a czynności tej dokonał z funkcjonariuszką, która niczego nie wniosła do wyjaśnienia sprawy. Organ nie podjął się też ustalenia innych funkcjonariuszy, którzy posiadali wiedzę na przedmiotowy temat. Zdaniem skarżącego zbiornik wodny (staw) został wykopany w gruncie w miejscu rowu melioracyjnego, w konsekwencji czego jego grunty są zalewane w okolicy działki nr [...]. W jego ocenie, na podstawie pisma Starosty Kartuskiego z 18 października 2019 r. możliwe było jedynie czyszczenie gruntu nieużytku, które polegać mogło na usunięciu przede wszystkim osadów, mułu, piasku oraz materii organicznej do głębokości nie większej niż 2,5 m. Wnioskodawca miał obowiązek pozostawić część roślinności w celu zapewnienia miejsca bytowania małym ptakom i ssakom. Żyzny urobek z dna powstałego zbiornika należało równomiernie rozplantować po okolicznych gruntach rolnych będących własnością wnioskodawcy. Natomiast organ prowadzący postępowanie administracyjne nie zakwestionował i nie odniósł się do oceny nieprawidłowości związanych z wykopaniem stawu a zaleceniami Starosty Kartuskiego. Nie zbadano głębokości wykopanego stawu, gdy tymczasem dużym prawdopodobieństwem jest, że staw ten jest głębszy niż 2,5 m z uwagi na stwierdzone długotrwałe prace koparki w czasie wykopywania stawu, jak też z uwagi na dużą ilość urobku pozyskanego z dna zbiornika i rozplantowanego na pobliskim terenie. Ponadto właściciele wykopanego zbiornika wodnego nie pozostawili wymaganych miejsc dla bytowania małym ptakom i ssakom, co było ich obowiązkiem wynikającym z pisma Starosty. Skarżący zauważył też, że do prac ziemnych nie użyto typowego sprzętu do bagrowania zbiornika wodnego takich jak pompy do odmulania i refulery. Zdaniem skarżącego prace ziemne związane z wykopaniem zbiornika wodnego spowodowały zasypywanie okolicznego terenu wydobytym urobkiem z wykopu, dokonując jednocześnie zasypania rowu melioracyjnego znajdującego się na działce [...], biegnącego w linii kopanego zbiornika wodnego. Wykopany zbiornik wodny jest większy od deklarowanego obszaru w piśmie do Starosty. Właściciele nie wykonani więc zaleceń działań bagrowania, lecz rozpoczęli klasyczny wykop zbiornika wodnego z przeznaczeniem na staw, co spowodowało też zmianę ekosystemu wodnego (ogrodzenie siatką uniemożliwiło zwierzętom dostęp do wodopoju) oraz zlikwidowanie miejsc lęgowych ptaków i drobnych ssaków z zamianą na zbiornik rekreacyjny i do hodowli ryb. Mimo to organ nie powołał biegłego, który oceniłby dokonane zmiany systemu wodnego i jego wpływ na grunty sąsiednie. Wykonanie stawu spowodowało natomiast jednocześnie zniszczenie biegnącego w tym miejscu rowu melioracyjnego stanowiącego również urządzenie wodne. Organ nie zauważył także, że deklarowane podniesienie poziomu gruntu na działce o około 1 m na większej części działki, również wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie skarżącego Dyrektor RZGW nie podjął wszelkich czynności do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie zwrócił się do biegłego o ocenę, czy zbiornik wodny stanowi urządzenie wodne i czy został wykonany (szczególnie w zakresie głębokości) zgodnie z warunkami zawartymi w piśmie Starosty z 18 października 2019 r., a także oceny nawiezionych warstw ziemi na teren działki nr [...], która to warstwa mogła mieć wpływ na zmiany stosunków wodnych i winna być oceniona jako wymagająca uzyskania przez właściciela pozwolenia wodnoprawnego, oraz oceny prawnej w zakresie negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie poprzez powodowanie szkód dla środowiska i infrastruktury. Organ nie uwzględnił też, że z urzędu zostało wszczęte przez Dyrektora ZZ postępowanie w trybie art. 190 ust. 13 Prawa Wodnego, nr GG.ZUZ.4217.7.2025.AP.AO, przy czym w tym postępowaniu skarżący został bezprawnie pozbawiony przymiotu strony. Wreszcie zwrócono uwagę, że przed organem w różnych konfiguracjach występują jako strony postępowania: M. S., R. S. i W. St. - właściciele działki [...], przy czym organ nie zindywidualizował odpowiedzialności poszczególnych osób. Organ nie ustalił też strony postępowania, która zleciła operatorowi koparki kopanie zbiornika wodnego na działce [...]. W związku z tym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, która posiada nieprawidłową treść, niezgodną z decyzją pierwotną i kontynuowania postępowania w sprawie wykopania zbiornika wodnego na działce [...] bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego z jednoczesnym zniszczeniem urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego znajdującego się na przedmiotowej działce nr [...] oraz domagał się przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, jako nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego (wykopanego zbiornika wodnego), powodującego powstawanie szkód dla środowiska i infrastruktury. Skarżący wniósł też o to, aby kopię postępowania administracyjnego przesłać do Starosty Kartuskiego w celu zbadania negatywnego wpływu wykopanego na działce [...] zbiornika wodnego na środowisko naturalne, na ochronę roślin i zwierząt oraz negatywnego wpływu na środowisko naturalne nawiezionych mas ziemi na teren działki nr [...]. W skardze zawarto też wnioski o przesłuchanie w charakterze świadka Burmistrza Kartuz na okoliczności związane z zasypaniem na działce nr [...] rowu melioracyjnego oraz o przesłuchanie w charakterze świadka funkcjonariusza policji prowadzącego postępowanie [...] na okoliczności związane z ustaleniem faktu istnienia na działce rowu melioracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jedna związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolowaną decyzją Dyrektor RZGW uchylił decyzję Dyrektora ZZ w części dotyczącej umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego co do stawu na działce nr [...], obręb S., gmina K. oraz utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego co do zasypania rowu na ww. działce. Co istotne, prowadząc postępowanie w przedmiocie rowu i stawu na opisanej nieruchomości, organ odwoławczy działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wobec tego aktualnie przeprowadzana kontrola sądowa musi odnosić się także do tego, czy prowadząc ponownie postępowanie Dyrektor RZGW wykonał wskazania wynikające z prawomocnego orzeczenia sądu. Zdaniem składu rozpoznającego przedmiotową skargę wydana decyzja nie narusza art. 153 p.p.s.a., jak też nie została wydana z naruszeniem przepisów procesowych i materialnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w wyroku z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 911/23, którym organ odwoławczy był związany, Sąd przesądził, że skoro nie było w sprawie sporne, iż rów na działce nr [...] obecnie nie istnieje, to nie było możliwe zastosowanie do niego art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Podstawowym warunkiem zastosowania tej regulacji jest bowiem to, że dane urządzenie wodne (np. rów) istnieje. W przeciwnym razie nie można mówić o jego utrzymaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Dlatego też, zdaniem Sądu, stan faktyczny tej sprawy nie uzasadniał zastosowania przez organy art. 191 ust. 1 Prawa wodnego (w uzasadnieniu wyroku błędnie powołano art. 190 ust. 1 Prawa wodnego – przypis Sądu). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że kwestię zasypiania rowu melioracyjnego organy mogły rozważyć z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 192 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego (w wyroku błędnie powołano art. 191 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – przypis Sądu) i w przypadku ustalenia zniszczenia urządzenia wodnego, powinny zawiadomić organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Mając na uwadze ww. ocenę prawną Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania Dyrektor RZGW uwzględnił, że w postępowaniu I-instancyjnym przeprowadzono oględziny, przeanalizowano mapy archiwalne sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych oraz ewidencję melioracji wodnych, w celu ustalenia istnienia rowu na działce nr [...]., lecz okoliczność ta nie została potwierdzona. Rowu obecnie na tej działce nie ma i skarżący tego nie kwestionuje. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zaś do czynienia m.in. w przypadku braku materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej np. ze względu na to, że ustalone okoliczności faktyczne nie spełniają przesłanek hipotezy normy prawnej przyjętej jako podstawa prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2938/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W rozważanym wypadku hipoteza art. 191 ust. 1 Prawa wodnego dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, co obejmuje dwie kwestie: że istnieje urządzenie wodne, oraz że urządzenie to jest nienależycie utrzymywane. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że urządzenie wodne nie istnieje, a więc stan faktyczny sprawy nie odpowiadał hipotezie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, który był podstawą wszczętego postępowania. Taka sytuacja niewątpliwie wpisuje się w przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i uzasadniała jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tak więc, skoro w wyroku sygn. akt II SA/Gd 911/23 przesądzono, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w odniesieniu do rowu na działce nr [...] w S. nie było prawidłowe i organ I instancji zasadnie postępowanie w tym zakresie umorzył, to ponownie rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor RZGW słusznie utrzymał w mocy decyzję z 20 lutego 2023 r. w tej części. Dalej wskazać trzeba, że w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Gd 911/23 Sąd zauważył, iż wszczęte przez Dyrektora ZZ postępowanie dotyczyło także stanu na działce nr [...] i w tym zakresie stwierdzono jedynie, że staw taki istnieje i - bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - przyjęto, że powstał on w sposób naturalny. Tymczasem kwestia ta była przedmiotem sporu między stronami i miała też wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne. Wobec tego Sąd wskazał, że organ powinien przeprowadzić ustalenia w szczególności co do tego, czy doszło do wybagrowania istniejącego uprzednio zbiornika wodnego, czy całość prac na działce doprowadziła do powstania urządzenia wodnego, oraz czy jego wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem którejś z form zgód wodnoprawnych. Dopiero w następstwie tych ustaleń organ powinien rozważyć zasadność zastosowania norm Prawa wodnego bądź umorzenia postępowania. W istocie więc Sąd stwierdził, że dotychczas przeprowadzone postępowanie organu I instancji nie dawało podstaw do przyjęcia naturalnego charakteru zbiornika wodnego i umorzenia z tego tytułu postępowania w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, bowiem nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze tak dokonaną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, Dyrektor RZGW w trybie art. 136 k.p.a. prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe co do charakteru prawnego stawu. W tym celu organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Kartuzach, Nadzoru Wodnego w Lęborku oraz Zarządu Zlewni w Gdańsku o informacje, czy było prowadzone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, pozwolenia lub zgłoszenia wodnoprawnego stawu na działce nr [...]. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wykazało, że dla działki nie wydano pozwolenia wodnoprawnego, ani nie dokonano zgłoszenia wodnoprawnego, wobec czego Dyrektor RZGW stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy staw stanowi urządzenie wodne wykonane bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Ze względu na to, że organ I instancji nie rozważał tej kwestii w toku swojego postępowania, konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie. Zdaniem orzekającego Sądu działanie Dyrektora RZGW i rozstrzygnięcie uchylające umorzenie postępowania w zakresie stawu były prawidłowe. Organ bowiem zmierzał w ponownie prowadzonym postępowaniu do ustalenia, czy staw – jako urządzenie wodne – został wykonany w oparciu o zgodę wodnoprawną. Uzyskanie informacji, że takiej zgody nie wydano dla działki, w kontekście niewątpliwego faktu istnienia na działce zbiornika wodnego, implikowało konieczność zbadania, czy istotnie zbiornik ten istniał wcześniej naturalnie, a dokonano jedynie jego bagrowania na podstawie zgody wydanej przez Starostę, czy też wykonano szersze prace, które doprowadziły do powstania zbiornika wodnego, na powstanie którego – jak już ustalono – nie uzyskano zgody. Należy dodać, że ustalenie, iż przedmiotowy zbiornik wodny powstał samowolnie, uzasadniać może prowadzenie powstępowania legalizacyjnego z art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z kolei w myśl art. 397 ust. 1 Prawa wodnego, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych (a więc i w sprawie legalizacji) są właściwe organy Wód Polskich dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach, kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych (art. 397 ust. 3 pkt 1, 2, 3 Prawa wodnego). W ocenie Sądu zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i możliwość zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania z utrzymywania urządzenia wodnego – stawu – w należytym stanie, na ewentualną jego legalizację, uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego postępowania. Skoro bowiem Dyrektor ZZ nie przeanalizował właściwie kwestii charakteru zbiornika wodnego na działce nr [...] – naturalny czy sztuczny, nie wyjaśnił, czy wykonanie stawu było legalne, ani nie rozważał - w wypadku ustalenia samowolnego jego wykonania, możliwości jego legalizacji, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewątpliwie na tyle szeroki i miał taki wpływ na wynik sprawy, że nie było możliwe przeprowadzenie ww. czynności wyjaśniających i dowodowych przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Tak więc prawidłowo organ II instancji zastosował w punkcie pierwszym kontrolowanej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję Dyrektora ZZ w zakresie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego co do stawu. Stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie dawał bowiem podstaw do stwierdzenia, że urządzenie wodne – staw, powstał naturalnie, ani że jest utrzymywany w sposób należyty, co wyłącza zastosowanie dyspozycji art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie zaś z wytycznymi wiążącego organ prawomocnego wyroku Sądu, kwestia charakteru prawnego stawu powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 153 p.p.s.a, ani art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 191 Prawa wodnego, i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. W szczególności powoływane w skardze kwestie przewlekłości przedmiotowego postępowania nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji służy odrębna skarga do sądu administracyjnego, poprzedzona ponagleniem do właściwego organu. Także zarzut naruszenia ar. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia: czy staw jest urządzeniem wodnym, jaką ma głębokość, czy został wykonany zgodnie z warunkami ustalonymi przez Starostę w wydanej zgodzie na bagrowanie działki nr [...], oceny nawiezionych warstw ziemi oraz ich wpływu na zmiany stosunków wodnych, nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji Dyrektora RZGW. Przeciwnie, wskazywane dowody tym bardziej uzasadniają tezę, że zakres koniecznych dla sprawy ustaleń jest szeroki, a tym samym nie mógł ich przeprowadzać wyłącznie organ odwoławczy i zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Także zarzuty dotyczące likwidacji rowu nie wnosiły nic nowego do sprawy, skoro – jak wskazał organ odwoławczy, w kwestii likwidacji lub rozbiórki urządzenia wodnego – rowu, Dyrektor ZZ prowadzi już odrębne postępowanie nr GG.ZUZ.4217.7.2025.AP, dotyczące nielegalnej likwidacji (zasypania) urządzenia wodnego – odcinka rowu na działce nr [...], wszczęte zawiadomieniem z 14 lipca 2025 roku. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.