II SA/Gd 40/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.W na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M.W kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z 16 października 1963 r. Repertorium A nr [...], Skarb Państwa nabył, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), nieruchomość stanowiącą podwórze niezabudowane, opisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Powiatowy w G., oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 562 m2, stanowiącą własność J. S. (dalej jako "Skarżący"). Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta G. "o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] (...), położonej w G., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G. od rozpatrzenia ww. sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta Gdańska. Decyzją z 12 lutego 2021 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 282 m2 (obr. [...]), o obowiązku zwrotu przez Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 8.029,94 zł na rzecz Gminy oraz o zabezpieczeniu wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obr. [...]), na rzecz Gminy, w dwukrotnej wysokości kwoty, o której mowa powyżej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie dokumentacji ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona działka nr [...] (k.m. [...]) uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] to obecnie działka nr [...] (obr. [...]). Stanowi ona aktualnie własność Gminy i jest zapisana w księdze wieczystej [...]. Prezydent wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy należało uznać, że skoro wywłaszczenie miało miejsce w latach 60-tych XX wieku, to realizacja celu nie została ograniczona terminami, o których mowa w art. 137 u.g.n., co oznacza, że nie będą one miały zastosowania w niniejszej sprawie. Organ I instancji powołał treść wybranych przepisów i wskazał, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości w okolicznościach, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, jest art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 ustawy wywłaszczeniowej. Organ wskazał również, że ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801, dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 14 maja 2019 r., zmieniono art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez możliwość zwrotu nie tylko całej nieruchomości, ale również udziału w niej lub jej części bądź udziału w tej części, oraz wyjaśnił, że w przypadku niniejszej sprawy zastosowanie będzie miało uregulowanie zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 14 maja 2019 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Niniejsza sprawa, wszczęta na podstawie wniosku z 29 listopada 2018 r., nie została więc objęta wprowadzonym ustawą zmieniającą terminem przedawnienia. Organ I instancji ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem terenu pod budowę ulicy [...] w G. Odnaleziono archiwalną dokumentację potwierdzającą fakt wywłaszczenia oraz dokumentację dotyczącą parceli nr [...], na podstawie której ustalono, że wywłaszczenie parceli nr [...] o pow. 562 m2 (k.m. [...]) miało miejsce w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę ulicy [...], zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Decyzją zatwierdzono lokalizację węzła komunikacyjnego na terenie położonym w G. u zbiegu ulic [...], [...] i [...], nie odnaleziono jednak żadnej dokumentacji wytworzonej niegdyś w procesie inwestycyjnym, związanym z budową przedsięwzięcia, w tym planów realizacyjnych, planów zagospodarowania terenu czy innej dokumentacji przedstawiającej sposób urządzenia terenu. Prezydent wskazał, że odnaleziono jedynie "Projekt wstępny dróg" G., z którego wynika, że jedynie częściowo działka nr [...] wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Parcela nr [...] w 1969 r. uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie nr [...]). Działka nr [...] mieści się w liniach rozgraniczających ul. [...], stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik, co w ocenie organu I instancji potwierdza, że część wywłaszczonej parceli została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Natomiast objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...] leży poza obszarem pasa drogowego. Na podstawie analizy m.in. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r. organ ustalił, że obecna działka nr [...] nie była objęta inwestycją związaną z przebudową istniejącego już węzła komunikacyjnego. Organ wskazał również, że w dacie wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany. Stan zagospodarowania działki nr [...] (obecnie nr [...]), powstałej z podziału wywłaszczonej działki, zmienił się na skutek realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ budowa ulicy objęła tę działkę, jednakże nie zmienił się w wyraźny sposób stan zagospodarowania drugiej z powstałych działek, tj. działki nr [...] (obecnie nr [...]), która nadal pozostała niezabudowana. Jak ustalono w toku oględzin, działka nr [...] jest nieogrodzona, w części porośnięta krzewami i drzewami, częściowo też utwardzona płytami betonowymi. Zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], jednak nie leży w pasie drogowym. Jej stan nie wskazuje oznak konkretnego zagospodarowania. Prezydent zaznaczył także, że na terenie działki nr [...] w ustaleniach obecnego planu miejscowego nie przewiduje się terenów zieleni urządzonej i brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej wskazywać na plan zagospodarowania przedsięwzięcia. Dodatkowo organ wskazał, że w piśmie z dnia 16 października 2018 r. Prezydent Miasta G. poinformował Skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym jej użycia na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie oraz o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot. Organ I instancji ocenił, że sposób wykorzystania działki stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot nie spełnia kryteriów realizacji celu wywłaszczenia. Według Prezydenta, cel wywłaszczenia nie może obejmować pozostawienia działki w stanie niespełniającym żadnych kryteriów zagospodarowania terenu pod infrastrukturę drogową, używania terenu jako zaplecza budowy, miejsca składowania materiałów budowlanych czy zieleni przyległej, która nie mieści się w granicach pasa drogowego. W ocenie organu nie doszło więc do realizacji celu wywłaszczenia na działce oznaczonej obecnie nr [...], co oznacza, że należało uznać ją za zbędną. Brak również w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na to, że część nieruchomości, która stanowi aktualnie działkę nr [...], miała być objęta wnioskiem o "dowłaszczenie", w trybie art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (tj. na żądanie właściciela). Następnie organ I instancji ocenił wartość dowodową sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego i przedstawił wynikające z niego wnioski. W ocenie organu wycena przygotowana została rzetelnie, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści i stanowi wiarygodną informację o nieruchomości, stanowiąc tym samym podstawę do orzekania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zdołało podważyć tej oceny stanowisko Gminy Miasta G. wyrażone w piśmie z 22 stycznia 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta G. decyzją 24 czerwca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W ocenie Wojewody z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczenie działki nr [...], której część stanowi obecnie działka nr [...], nastąpiło na cel budowy węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [...], [...] i [...], a nie, jak stwierdził organ I instancji, tylko budowy ulicy [...]. Pozyskane przez organ odwoławczy zdjęcia z lat 1960 i 1970 wskazują, w jego ocenie, że w ramach prowadzonych prac związanych z budową węzła komunikacyjnego wyburzono budynki znajdujące się na obszarze objętym inwestycją, wybudowano ulicę, jak również zagospodarowano tereny przyległe, które stanowiły i stanowią skarpy oraz tereny zielone (część obecnej działki nr [...] stanowi skarpę i w większości porośnięta jest zielenią, przylegającą do chodnika wzdłuż ul. [...]), która jest w utrzymaniu Zarządu Dróg i Zieleni w G., choć nie znajduje sią w pasie drogi publicznej. Ponadto na podstawie zdjęć z GoogleEarth z lat 2002, 2005, 2008 oraz z Portalu mapowego Miasta G. z lat 2008 i 2011 Wojewoda uznał, że część ww. działki wchodzi w skład większego obszaru stanowiącego parking (w protokole z oględzin z 2019 r. wskazano, iż nieznaczna część tej działki stanowi teren utwardzony betonem). Następnie organ wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "węzła komunikacyjnego" i stwierdził, że parking, który zapewnia możliwość zaparkowania samochodu i np. przesiadki do pociągu SKM, należy uznać za element składowy takiego węzła. Dodatkowo, z ostrożności, organ II instancji wskazał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to, czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Reasumując organ odwoławczy uznał, wbrew stanowisku organu I instancji, że działka nr [...], stanowiąca w części skarpę i teren zielony (drzewa i krzewy), oddzielające ul. [...] od parkingu, wchodzi w skład terenów stanowiących pas przylegający do ww. trasy, niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania, tworząc zorganizowaną całość. Organ podkreślił, że celem wywłaszczenia była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [...], [...] i [...], w tym "ulicy [...] wraz z przyległą zielenią", a jak obrazują zdjęcia z lat 1960 i 1970 zieleń musiała zostać urządzona w tamtym okresie po zakończeniu budowy. Działka nr [...] (część dawnej działki nr [...]) była więc, w ocenie Wojewody, wykorzystywana na potrzeby węzła komunikacyjnego przynajmniej od 1967 r., co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie podlega ona zwrotowi. Po rozpoznaniu skargi J. S. wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 495/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy była budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu określonych ulic oraz że cel ten został zrealizowany, a w konsekwencji brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący, jak i organ I instancji, którego decyzja została uchylona stoją na stanowisku, iż celem wywłaszczenia była budowa ulicy [...] w G., a nie węzła komunikacyjnego oraz że cel ten nie został zrealizowany. Sąd stwierdził, że stanowisko Skarżącego jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. Następnie Sąd przypomniał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom Wojewody, wynika, że celem wywłaszczenia stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...] była nie budowa węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [...], [...] i [...], ale budowa ulicy [...]. Jak słusznie wskazał Skarżący, wynika to wprost między innymi z treści umowy sprzedaży – aktu notarialnego z 16 października 1963 r. W § 2 lit. b) wymienionego aktu notarialnego wskazano, że przedłożono decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r., w której "postanawia on nabyć przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ulicy [...]". W aktach sprawy znajduje się także "wniosek Zarządu Gospodarki Terenami o nabycie nieruchomości w G. przy ul. [...]" z 16 sierpnia 1963 r., w którym wskazano, że pismem z 19 lutego 1963 r. Miejska Służba Drogowa zwróciła się do Zarządu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa określonych terenów położonych w G., które zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w G. przewidziane były pod budowę ulicy [...]. Wskazano przy tym, że w obrębie ww. terenu położona jest parcela nr [...], stanowiąca własność Skarżącego. Faktem jest, że powołano również decyzję o lokalizacji szczegółowej nr II-14/63 z 22 marca 1963 r. dotyczącą lokalizacji węzła komunikacyjnego, jednakże jak wskazano w akcie notarialnym celem nabycia nieruchomości należącej do Skarżącego była budowa ulicy [...], co wynika z postanowień decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 31 lipca 1962 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia parceli nr [...] przez właściciela na rzecz Państwa, mimo stwierdzenia, że teren położony w G. przy ul. [...] zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji szczegółowej nr II-14/63 został przeznaczony pod budowę węzła komunikacyjnego, wskazuje się na wyrażenie przez Skarżącego zgody na zajęcie terenu "celem rozpoczęcia budowy ulicy". W piśmie z 8 sierpnia 1963 r. Skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zajęcie parceli celem "rozpoczęcia budowy ulicy". Natomiast w oświadczeniu z 4 listopada 1963 r. wskazano, że Sekcja Dokumentacji Prawnej prosi o wypłacenie Skarżącemu kwoty zgodnie z aktem notarialnym z 16 października 1963 r., przy czym zaznaczono, że nieruchomość została nabyta pod budowę ulicy [...]. Mając na uwadze wymienione powyżej dokumenty, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację argumentacja organu odwoławczego oraz uczestnika postepowania wskazująca na treść pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r. udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., upoważniającego do podpisania umowy nabycia od Skarżącego parceli położonej w G. przy ul. [...] o pow. 562 m² nr [...]. Zaznaczyć należy, że w treści pełnomocnictwa wskazuje się, że przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [...] wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. [...] do [...]. Należy podkreślić, iż w treści pełnomocnictwa mówi się również o budowie ul. [...], a nie samym węźle komunikacyjnym. Ponadto jak słusznie podkreślił organ pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na plan zagospodarowania takiego przedsięwzięcia jak wynika z treści pełnomocnictwa. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że działka nr [...] (obecnie nr [...]) nie została również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta G. z 27 lutego 2007 r., zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z 15 października 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego Węzeł [...] wraz z budową tunelu drogowego pod [...] w G.", polegającej na budowie nowego układu drogowego w rejonie więzła [...] w G., obejmującej między innymi budowę i przebudowę ulic [...], [...] i [...]. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Wojewoda nieprawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej wówczas działkę nr [...], była budowa węzła komunikacyjnego. Celem tym była bowiem, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów i jak przyjął prawidłowo organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 12 lutego 2021 r. - budowa ulicy [...]. Dalej Sąd wskazał, że działka oznaczona obecnie nr [...] nie wchodziła w skład realizacji pasa drogowego projektowanej ulicy. Jak ustalono w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, parcela [...] uległa podziałowi w 1969 r., w wyniku którego uzyskano działki nr [...] oraz [...]. Działka nr [...] (obecnie nr [...]) mieści się w liniach rozgraniczających ul. [...], stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik. Działka ta została też ujęta w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r. Ta część byłej działki nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Natomiast działka nr [...], obecnie nr [...], leży poza obszarem pasa drogowego, na co wprost wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg i Zieleni w G. z 4 listopada 2019 r. Jak już zaznaczono powyżej, nie została ona również wymieniona w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 21 stycznia 2008 r. Ponadto, niezależnie od powyższego, Sąd zwrócił uwagę na stan zagospodarowania działki obecnie oznaczonej jako działka nr [...]. W § 1 w akcie notarialnym z 16 października 1963 r. opisując nieruchomość wskazano, że stanowi ona niezabudowane podwórze. Powyższe potwierdza również pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 16 sierpnia 1963 r., opinia szacunkowa z 24 lipca 1963 r. oraz mapa ewidencji gruntów, sporządzona zgodnie ze stanem na 1963 r. Mając na uwadze obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki stwierdzono, że stan ten nie uległ zmianie – nadal pozostaje ona terenem niezabudowanym, jak i niezagospodarowanym. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2019 r. ustalono, że działka jest nieogrodzona, w części porośnięta krzewami i drzewami, częściowo też utwardzona płytami. W aktach sprawy znajduje się również wcześniej wspomniane pismo Zarządu Dróg i Zieleni w G. z 4 listopada 2019 r., w którym co prawda wskazano, że istniejąca na ww. działce zieleń znajduje się w utrzymaniu Zarządu, jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, że na przedmiotowej działce nie znajduje się urządzona zieleń, ale dziko rosnące krzaki, przy czym działka nie wykazuje oznak konkretnego zagospodarowania. Nie przeprowadzono na niej żadnych uporządkowanych nasadzeń, pozostaje ona nieogrodzonym nieużytkiem, a istniejąca na jej terenie roślinność cechuje się daleko posuniętą przypadkowością. Nie ulega więc wątpliwości, że żadne zamierzenia inwestycyjne nie zostały na tej działce zrealizowane. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, iż nie wykorzystano go na jakikolwiek cel związany z budową drogi, jak również nie przeznaczono na urządzenie zieleni. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że ewentualne tymczasowe wykorzystywanie części niezabudowanej działki jako fragment parkingu dla pojazdów nie ma wpływu na realizację celu wywłaszczenia, z uwagi na fakt, że ww. działka nie została wywłaszczona celem budowy parkingu, a cel na jaki ją wywłaszczono, tj. budowy ulicy [...] w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy, nie znajduje się ona w obszarze pasa drogowego. Brak przy tym dokumentów mogących wskazywać na to, by wywłaszczoną działkę planowano wykorzystać w określony sposób. Końcowo Sąd wskazał, że, wbrew twierdzeniom Wojewody, o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce pośrednio świadczy również to, że Prezydent Miasta G. w piśmie z 16 października 2018 r. poinformował Skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie, co potwierdza również, iż przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W dniu 21 grudnia 2021 r. zmarł Skarżący. W jego miejsce do sprawy przystąpił spadkobierca – M. W. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Gminy Miasta G. oraz Wojewody Pomorskiego od ww. wyroku wyrokiem z 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 671/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne organu oraz uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd II instancji przypomniał, że w judykaturze jest utrwalony pogląd, iż cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, umowy sprzedaży lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W związku z powyższym NSA stwierdził, że niewątpliwie celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 562 m2, stanowiącej własność J. S. i nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z 16 października 1963 r. Rep. A nr [...], w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, była budowa ulicy [...]. Wynika to wprost między innymi z treści umowy sprzedaży – aktu notarialnego z 16 października 1963 r., w którym w § 2 lit. b wskazano, że przedłożono decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium z 16 sierpnia 1963 r. nr GKM/ZGT-65/35/63, w której "postanawia on nabyć przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ulicy [...]". Tak określony cel wywłaszczenia potwierdzają powołane przez Sąd I instancji dokumenty związane z procesem wywłaszczeniowym i inwestycyjnym, mianowicie wniosek Zarządu Gospodarki Terenami o nabycie nieruchomości w G. przy ul. [...]" z 16 sierpnia 1963 r., w którym wskazano, że pismem z 19 lutego 1963 r. Miejska Służba Drogowa zwróciła się do Zarządu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa określonych terenów położonych w G., które zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1963 r. wydanym przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w G. przewidziane były pod budowę ulicy [...]. Wskazano przy tym, że w obrębie ww. terenu położona jest parcela nr [...], stanowiąca własność Skarżącego. W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 31 lipca 1962 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia parceli nr [...] przez właściciela na rzecz Państwa, mimo stwierdzenia, że teren położony w G. przy ul. [...] zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji szczegółowej nr II-14/63 został przeznaczony pod budowę węzła komunikacyjnego, wskazuje się na wyrażenie przez Skarżącego zgody na zajęcie terenu "celem rozpoczęcia budowy ulicy". W piśmie z 8 sierpnia 1963 r. Skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z jednoczesnym wyrażeniem zgody na zajęcie parceli celem "rozpoczęcia budowy ulicy". Natomiast w oświadczeniu z 4 listopada 1963 r. wskazano, że Sekcja Dokumentacji Prawnej prosi o wypłacenie Skarżącemu kwoty zgodnie z aktem notarialnym z 16 października 1963 r., przy czym zaznaczono, że nieruchomość została nabyta pod budowę ulicy [...]. Cel wywłaszczenia został więc określny w sposób szczegółowy przez wskazanie konkretnej inwestycji celu publicznego. Niezależnie więc od ustaleń, czy budowa ulicy [...] stanowiła część budowy węzła komunikacyjnego zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr II-14/63 z 22 marca 1963 r., w akcie notarialnym wskazano wyraźnie, że celem nabycia nieruchomości należącej do skarżącego była budowa ulicy [...]. Przyjęcie natomiast koncepcji obu stron skarżących kasacyjnie, że budowa ulicy [...] była częścią większego zamierzenia inwestycyjnego (cel szczegółowy) w postaci budowy węzła komunikacyjnego (cel ogólny) mogłaby być rozważana, gdyby została przedstawiona stosowana dokumentacja obrazująca plan zagospodarowania tego przedsięwzięcia w postaci pasów zieleni czy skarpy wzdłuż ulicy [...], czy w końcu parkingu. Doprecyzowanie celu publicznego, określonego ogólnie w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, możliwe jest bowiem w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Takiej dokumentacji, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w toku postępowania administracyjnego nie zgromadzono. Dla dokonania odmiennej oceny celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości niż określony m. in. w akcie notarialnym jako budowa ulicy [...], nie mogły być uznane za wystarczające dokumenty wskazywane przez strony skarżące kasacyjnie w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej nr II-14/63 z 22 marca 1963 r. dotyczącej lokalizacji węzła komunikacyjnego, zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ odwoławczy, czy pełnomocnictwa z 16 sierpnia 1963 r. udzielonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., upoważniającego do podpisania umowy nabycia od Skarżącego parceli położonej w G. przy ul. [...] o pow. 562 m² nr [...]. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w treści pełnomocnictwa wskazuje się, że przedmiotowa parcela zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej Nr II-14/63, wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę ulicy [...] wraz z przyległą zielenią/węzeł komunikacyjny/ na odcinku od ul. [...] do [...], a zatem w treści pełnomocnictwa mówi się również o budowie ul. [...]. Dopiero zgromadzenie stosownej dokumentacji pozwoliłby potraktować budowę ulicy [...] jako cel szczególny, który należałoby oceniać przez pryzmat celu ogólnego (ulica jako fragment węzła komunikacyjnego). W ocenie NSA nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie stron, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel publiczny, na jaki ją nabyto z tego powodu, że została zagospodarowana pod elementy węzła komunikacyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby całkowicie sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia (nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny). Stanowisku takiemu przeczą także pismo Prezydenta Miasta G. z 16 października 2018 r. informujące, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., Skarżącego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie notarialnym Rep. A nr [...] oraz pismo Zarządu Dróg i Zieleni w G. z 4 listopada 2019 r. wskazujące, że działka nr [...], obecnie nr [...], leży poza układem dróg publicznych. Pism tych nie można było pominąć dokonując oceny materiału dowodowego pod kątem ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i jej zbędności na cel wywłaszczenia. W konsekwencji, zdaniem NSA zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę zwrotu działki nr [...] wydzielonej w 1969 r. z wywłaszczonej nieruchomości nr [...], której część (działka nr [...]) mieści się w liniach rozgraniczających ul. [...], gdyż w ten sposób określony cel wywłaszczenia wymagał ponownego zbadania podniesionych w odwołaniu zarzutów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 14 listopada 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.50.2021.DL Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 12 lutego 2021 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pozyskał dodatkowe dokumenty archiwalne dotyczące wywłaszczenia, m.in. decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 8 sierpnia 1961 r. o lokalizacji szczegółowej nr ll-14/63 dotyczącą węzła komunikacyjnego na terenie położonym w G. u zbiegu ulic [...], [...] i [...], decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 23 października 1963 r. o lokalizacji szczegółowej nr 11/62/63 dotyczącą powiększenia terenu lokalizacji szczegółowej Nr 11-14/63 na budowę węzła komunikacyjnego o tereny położone w G. przy ul. [...] i [...], jak również plan sytuacyjny dla celów wywłaszczeniowych ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...], na którym wskazano, iż "kolorem fioletowym oznaczono granice pierwotnej lokalizacji Nr II-14/63 z dn. 22.03.63 r., kolorem zielonym granice powiększonej lokalizacji nr 11/62/63 z dn. 23.10.63 r.". W ww. dokumentacji archiwalnej, dotyczącej przede wszystkim wywłaszczenia sąsiednich działek określenie celu jest różne - raz węzeł, raz ulica, jednakże kwestia czy budowa ulicy [...] stanowiła część budowy węzła komunikacyjnego nie ma znaczenia w związku z okolicznościami, które zostaną omówione poniżej. Wojewoda zauważył, że wywłaszczona działka nr [...] miała powierzchnię 562 m2 oraz że z ww. planu sytuacyjnego wynika, iż w granicach opracowania znajdowała się jedynie jej część - ok. 273 m2 (wynika to z tabeli - zestawienie powierzchni do wywłaszczenia ul. [...], jak również z mapy). Organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt oraz § 4 ust. 4 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów z dnia 3 grudnia 1962 r. (M.P. nr 86 poz. 408), obowiązującym do dnia 31 grudnia 1984 r. (a więc również w dacie wywłaszczenia działki nr [...]), powierzchnia działki pod zabudowę wolnostojącą musiała wynosić minimum 350 m2, a jak wyżej wskazano działka nr [...] miała w całości powierzchnię 562 m2 (a jej część ok. 273 m2 była przeznaczona w planie pod ulicę [...], a więc po odjęciu tego fragmentu, jej powierzchnia ok. 289 m2 - a obecna działka nr [...] ma pow. 282 m2 - byłaby mniejsza niż powierzchnia działki normatywnej). Zatem, pozostała część działki musiała zostać objęta wywłaszczeniem, zgodnie z ww. przepisem, mimo, że znajdowała się poza granicami opracowania na cel budowy ulicy [...] - dowłaszczona na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zatem stanowisko Gminy Miasta G., iż przedmiotowa nieruchomość mogła zostać nabyta jako tzw. resztówka okazało się słuszne. Wojewoda przywołał fragment wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 495/21, w którym stwierdzono, iż "Działka nr [...] (obecnie nr [...]) mieści się w liniach rozgraniczających ul. [...], stanowiąc w przeważającej części pas drogowy oraz chodnik. Działka ta została też ujęta w ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 stycznia 2008 r. Ta część byłej działki nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona." Powyższe oznacza, iż na pozostałej części działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem skoro przedmiotowa nieruchomość została dowłaszczona na mocy ww. przepisu dzieli los tej części nieruchomości, która znajdowała się w granicach opracowania i przeznaczona była na cel wywłaszczenia, choć Wojewoda zaznaczył, iż wniosek o zwrot nie obejmował tej części nieruchomości, która stanowi obecnie drogę publiczną, jak również zebrane w sprawie dokumenty nie wskazują, aby kiedykolwiek taki wniosek został złożony. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, z dokumentacji zgromadzonej w ramach materiału dowodowego, wynika, że mimo braku wyraźnego wskazania w podstawie prawnej ww. aktu notarialnego z 16 października 1963 r. art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca część dawnej działki nr [...] nie była niezbędna na cel publiczny, określony w ww. wyrokach sądów administracyjnych, jako budowa ulicy [...] (znajdowała się bowiem poza granicami opracowania planowanej inwestycji), a została wywłaszczona na zasadzie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na jej małą powierzchnię w stosunku do obowiązującego normatywu urbanistycznego. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie działka nr [...], stanowiąca część wywłaszczonej działki nr [...], dzieli los części nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem - w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z częścią nieruchomości wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej części nieruchomości (a jak stwierdził WSA w Gdańsku, w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia na pozostałej części dawnej działki nr [...] został zrealizowany), to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot. Wobec konieczności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Wojewoda uznał za bezcelowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów Gminy Miasta G., w tym dotyczących operatu szacunkowego. Natomiast w odniesieniu do pisma Urzędu Miasta G. z 16 października 2018 r. informującego o zamiarze sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym użycia nieruchomości na cel inny niż określony w akcie notarialnym Rep. A nr [...] Wojewoda podkreślił, że samo to pismo nie przesądza o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy nie, bowiem konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Potwierdzają to wyroki sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzję M. W. (spadkobierca J. S.) zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. w szczególności art. 15 kpa, a także art. 7, art. 77 § 1, art 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jak również wybiórczą i wadliwą oceną materiału dowodowego, Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. całkowicie niezasadnym uchyleniem decyzji i orzeczeniem co do istoty sprawy, zamiast zastosowania art 138 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymaniem w mocy decyzji I instancji; 2) prawa materialnego art. 5 ust 2 oraz art 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 października 1963 r. w zw. z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż sporna działka nie podlega zwrotowi jako dowłaszczona. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący przypomniał, że w konsekwencji wyroków WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/GD 495/21 oraz NSA sygn. akt I OSK 671/22 Wojewoda przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowe w oparciu o pozyskane materiały archiwalne objęte jednostką 1280/5059 Archiwum Państwowego w Gdańsku. Tym samym organ II instancji wydając decyzję w oparciu o materiał dowodowy nieznany organowi I instancji, uniemożliwił realizację zasady dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego, pozyskany z Archiwum Państwowego materiał dowodowy (skany udostępnione pełnomocnikowi Skarżącego drogą elektroniczną) odnoszą się do inwestycji - budowy ulicy [...], jednakże w praktyce nie dotyczą działki nr [...]. W szczególności brak jest dokumentów przedwywłaszczeniowych w postaci korespondencji między organem ds. wywłaszczenia a właścicielem nieruchomości. Następnie Skarżący wskazał, że stawiana przez Wojewodę teza, iż umowa została zawarta w trybie art. 5 ust 2 w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Art. 5 ust. 2 wskazuje, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt w sytuacji gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości byłaby mniejsza od normatywu dla działki budowlanej. Jednocześnie, co wynika z przywołanego przez organ II instancji zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. działką budowlaną była każda działka powyżej 110 m2 powierzchni, co bezpośrednio wynika z ustaleń zawartych na tablicy nr 2 wydanej na podstawie § 4 ust. 4 Zarządzenia. Nie bardzo wobec tego wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż 350 m2 stanowi wielkość graniczną dla działek budowlanych. W ocenie Skarżącego przypisywanie przez Wojewodę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej intencji zastosowania trybu z art. 5 ust. 2 jest niepopartą faktami spekulacją i stanowi rażące naruszenie art 80 k.p.a. Zestawienie brzmienia treści art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z tablicą nr 2 stanowiącą integralną część Zarządzenia z dnia 3 grudnia 1962 r. regulującego normatywy powierzchniowe niskiej zabudowy mieszkaniowej, prowadzą do wniosku, iż w ramach postępowania wywłaszczeniowego sensu largo organy winny ustalić czy są spełniane przesłanki art. 5 ust. 2. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż pozostała część działki nr [...] została uznana za mniejszą niż działka normatywna w rozumieniu Zarządzenia z dnia 3 grudnia 1962 r. Zdaniem Skarżącego racjonalny ustawodawca nie mógł pozostawić tej kwestii uznaniu administracyjnemu, w szczególności organowi niemającemu kompetencji w sprawach architektoniczno- budowlanych jakim były organy ds. wywłaszczenia. Ewentualne rozstrzyganie kwestii "normatywności" resztówek winno być dokonane przez organ architektoniczno - budowlany, gdyż organ ds. wywłaszczenia - w obliczu rozmaitych normatywów powierzchniowych zawartych w Tablicy nr 2 - nie miał stosownych kompetencji do samodzielnej oceny. Brak jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie wskazuje, że umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Dalej Skarżący wskazał, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przed nowelizacją z dnia 31 stycznia 1961 r. przewidywały jeden tryb umownego nabycia "resztówki" na wniosek właściciela w postaci art. 5 ust. 2 (w starym brzmieniu do ogłoszenia tekstu jednolitego 20 marca 1961 r.). Po nowelizacji z dnia 31 stycznia 1961 r. (pierwotnie art. 5 ust. 1a) wprowadzono także tryb nabycia "z urzędu", a to oznacza, iż takie nabycie musiało być: a/ po pierwsze poprzedzone stosowną analizą, b/ po drugie wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości powinno wskazywać na tryb art. 5, c/ po trzecie treść umowy sprzedaży winna jako podstawę nabycia przez Skarb Państwa wskazywać art. 5 ust. 2. Tymczasem w żadnym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie znajduje się nawet najmniejsza poszlaka, iż którykolwiek z organów Państwa zaangażowanych w proces wywłaszczenia działki nr [...] oraz pozostałych działek wywłaszczanych w ramach tej samej lokalizacji analizował aspekt trybu wywłaszczenia przez pryzmat "nienormatywności" resztówki. Wszelkie rozważania organu II instancji w tej kwestii są bezprzedmiotowe i ahistoryczne poprzez próbę przypisania organom ds. wywłaszczenia nieistniejących intencji. Dodatkowo Skarżący wskazał, że orzecznictwo cytowane przez Wojewodę odnosi się do umów zawieranych w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu ustalającym tekst jednolity obwieszczeniem MSW z 20 marca 1961 r., a więc tych zawartych na wniosek właściciela. Skoro nabywanie resztówek na wniosek właściciela było poprzedzone analizą zasadności roszczenia przez wydziały urbanistyki bądź rolnictwa Prezydiów stosownych rad narodowych, to zastosowanie trybu "z urzędu" musiało być tym bardziej poprzedzane analizą "normatywności" resztówki. Tym samym powoływanie się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach dotyczących innej podstawy prawnej jest nieuprawnione. Ponadto, zdaniem Skarżącego, nie bardzo też wiadomo dlaczego (strona 9 ostatni wiersz decyzji) Wojewoda wskazuje na zaistnienie trybu dowłaszczeniowego. O trybie dowłaszczeniowym można mówić jedynie w przypadku wniosku właściciela z art. 5 ust. 3 ustawy, zaś tryb art. 5 ust. 2 jest szczególną postacią wywłaszczenia która winna być poprzedzona analizą statusu urbanistycznego "resztówki". Skoro z żadnego dokument nie wynika, iż wywłaszczenie części działki znajdującej się poza granicą lokalizacji miało miejsce "na żądanie" właściciela w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy, ani nie wynika by pozostała część działki nr [...] nie spełniała normatywów (zawartych w tablicy nr 2) uzasadniających wywłaszczenie w oparciu o ust. 2, to bezspornie oznacza, iż zgodnie z treścią aktu notarialnego umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 5 lutego 2026 r. stanowiącym odpowiedź na skargę uczestniczka – Gmina Miasta G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Uczestniczka podniosła, że materiał dowodowy wskazuje, iż tylko część przejętej nieruchomości była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, toteż zasadna była analiza, czy zgodnie z przepisami z daty przejęcia nieruchomości pozostała część była dowłaszczona z urzędu. Wojewoda rzetelnie i wnikliwie ocenił wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, a na jego podstawie wywiódł zasadne wnioski i uznał, że działka nr [...] została wywłaszczona w trybie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na jej małą powierzchnię w stosunku do obowiązującego w chwili przejęcia nieruchomości normatywu urbanistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z 14 listopada 2025 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 12 lutego 2021 r. o zwrocie Skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działki nr [...] obr. [...] w G.) i orzekająca o odmowie zwrotu Skarżącemu ww. działki. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższa zasada związania oceną prawną oznacza, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 353/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić więc trzeba, że przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153; wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 610/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku sygn. akt II SA/Gd 495/21, od którego NSA oddalił skargi kasacyjne wyrokiem o sygn. akt I OSK 671/22, przesądzono w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa ulicy [...] w G., a cel ten nie został zrealizowany na przedmiotowej działce. W zaskarżonej decyzji z 14 listopada 2025 r. Wojewoda nie odniósł się do kwestii określenia celu wywłaszczenia wskazując, że "określenie celu jest różne – raz węzeł, raz ulica, jednakże kwestia czy budowa ulicy [...] stanowiła część budowy węzła komunikacyjnego nie ma znaczenia w związku z okolicznościami, które zostaną omówione poniżej." (s. 9 in medio decyzji). Mimo, iż Wojewoda ma świadomość konieczności zastosowania się do oceny prawnej wynikającej z art. 153 p.p.s.a. (vide: s. 7 in medio i następne decyzji), to doszedł do przekonania – na podstawie pozyskanych dokumentów – iż przedmiotowa działka nr [...] była i pozostaje na tyle mała, że była przedmiotem dowłaszczenia. A jako nieruchomość dowłaszczona dzieli los nieruchomości wywłaszczonej (obecnie działka nr [...]), na której bezspornie zrealizowano cel wywłaszczenia. Zmieniając całkowicie optykę i przestawiając postępowanie dotyczące działki nr [...] na tory ewentualnego dowłaszczenia Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz na § 4 ust. 4 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. przekonując, że skoro wywłaszczona działka nr [...] miała powierzchnię 562 m2, a z planu sytuacyjnego dla celów wywłaszczeniowych ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...] wynika, że w granicach opracowania znajdowała się jedynie jej część – ok. 273 m2, to obecna działka nr [...] została dowłaszczona, tzn. nabyta jako tzw. "resztówka". Jak stwierdził Wojewoda, "nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca część dawnej działki nr [...] nie była niezbędna na cel publiczny [...] (znajdowała się bowiem poza granicami opracowania planowanej inwestycji, a została wywłaszczona na zasadzie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na jej małą powierzchnię w stosunku do obowiązującego normatywu urbanistycznego." (s. 10 in medio decyzji). Skład orzekający nie podziela zaprezentowanego stanowiska organu odwoławczego i uczestniczki postępowania, tj. Gminy Miasta G., oraz nie znajduje uzasadnienia takiego wniosku w zgromadzonym materiale dowodowym. Na planie sytuacyjnym dla wstępnych celów wywłaszczeniowych ul. [...] (vide: zdjęcie 10_1280_0_0_5059_0322.jpg elektronicznych akt administracyjnych organu II instancji) znajduje się tabela, w której w wierszu nr 19 wpisano parcelę nr [...] (k.m. [...]) – powierzchnia do wywłaszczenia 273 m2, powierzchnia całej parceli 562 m2. Z kolei na innym zdjęciu materiału archiwalnego (vide: zdjęcie 10_1280_0_0_5059_0323.jpg elektronicznych akt administracyjnych organu II instancji) widać, że przez parcelę nr [...] została poprowadzona czerwona linia dzieląca parcelę na dwie części, z czego w górne części działki (tj. od strony ul. [...]) napisano: "ca 273 m2". Z opinii szacunkowej z 24 lipca 1963 r. (k. nr 59, akta administracyjne organu I instancji) oraz pisma z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej MRN w G. z 31 lipca 1963 r. (k. nr 66, akta administracyjne organu I instancji) wynika, że kwota odszkodowania, jakie wypłacono J. S. wynikała z faktu posiadania przez niego tylko jednej nieruchomości w G., a zatem przyjęto "za powierzchnię równą działce normatywnej, dla wybudowania domku jednorodzinnego, wolnostojącego, wynoszącą 400 m2, odszkodowanie równe 10% kosztu domku o 110 m2 powierzchni, obliczonych wg. cen sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych spółdzielniom mieszkaniowym [...] Za część pozostałą przyjmujemy cenę gruntu rolnego I klasy w I-szym okręgu gospod., która wynosi 36,000 zł/ha. A zatem : 260.700,- x 0,10 + (562 m2 – 400 m2 ) x 3,60 zł/m2 = zł. = 26,653,-" Powyższe prowadzi do wniosku, że od początku wywłaszczaną parcelę traktowano jako jedną nieruchomość. Ponadto, dla porównania można ponownie przywołać zdjęcie 10_1280_0_0_5059_0323.jpg (w elektronicznych aktach administracyjnych organu II instancji), na którym widać, że wspomniana czerwona linia (najprawdopodobniej granica projektowanej jezdni, ale jest to jedynie przypuszczenie) mija parcelę nr [...], dalej przecina parcele nr [...] oraz nr [...] i ścina parcelę nr [...]. Jak wynika z ww. rysunku, z działki nr [...] (o powierzchni 663 m2) potrzebne do wywłaszczenia było zaledwie "ca 44 m2", co oznacza, że – przyjmując argumentację Wojewody – organ potraktował pozostałe 619 m2 jako "resztówkę". Tymczasem w dniu 9 października 1963 r. wszczęto na podstawie art. 15-18 ustawy wywłaszczeniowej postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące całej parceli nr [...] o powierzchni nr o powierzchni 663 m2 (vide: zdjęcie 10_1280_0_0_5059_0479.jpg w elektronicznych aktach administracyjnych organu II instancji). Dodatkowo należy zauważyć, że pierwotna parcela nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] (a następnie zmieniły one numery na [...] i [...]). Jak wynika z pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta G. z 12 grudnia 2018 r. (w aktach administracyjnych papierowych organu II instancji) w 1969 r. Jednakże z obszernych akt sprawy nie wynika, aby przyczyną podziału było dokonane w 1963 r. wywłaszczenie. Bezspornie obie działki wyraźnie wyodrębniają część, którą zaliczamy do pasa drogowego oraz część, której nie wykorzystano stricte pod drogę (ale, co już przesądzono w wiążących w niniejszej sprawie ww. wyrokach, wykorzystano na cel wywłaszczenia). Niemniej jednak nie ma podstaw by przypuszczać, że od początku wolą organów administracyjnych było wywłaszczenie jedynie części, która zostanie wchłonięta pod drogę sensu stricto, a reszty parceli nie chciano wywłaszczać, ale jej zbyt mały rozmiar uniemożliwił takie działanie. Stanowisko Wojewody nie ma zatem potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym. W konsekwencji, organ odwoławczy naruszył zasady prawidłowego prowadzenia postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składają się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).