II SA/Gd 379/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy Wicko z dnia 25 listopada 2025 r. Nr XVI/76/2025 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności oddala skargę.

A. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Wicko (dalej jako: "Rada", "organ") z dnia 25 listopada 2025 r. nr XVI/76/2025 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 733 ze zm.; dalej jako: "u.p.c.g.") poprzez wadliwe ustalenie podstawy miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości opomiarowanych na podstawie średniomiesięcznego zużycia wody z nieruchomości za rok poprzedni, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia, ustalone w oparciu o wodomierz główny, ujęte na fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 pkt 1 części ustalającej podstawę miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości opomiarowanych na podstawie średniomiesięcznego zużycia wody z nieruchomości za rok poprzedni, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia, ustalone w oparciu o wodomierz główny, ujęte na fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, jako właścicielki opomiarowanej nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości N., w gminie W., wykorzystywanej wyłącznie do celów mieszkalnych. W ocenie skarżącej stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została ustalona w sposób arbitralny, w oparciu o kalkulację zużycia wody za okres poprzedzający wejście w życie zaskarżonej uchwały - to jest za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. - powodując znaczny - w przypadku skarżącej sięgający ponad 500% w stosunku do opłat ponoszonych przed wejściem w życie zaskarżonej w części uchwały - wzrost opłat, różnicując je bezpodstawnie w sposób nieuzasadniony i niesprawiedliwy. Zdaniem strony wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonany przez Radę powoduje, że skarżąca, która w 2025 roku zużyła większą ilość wody - m. in. na podlewanie trawników wokół zajmowanej nieruchomości - co nie wpłynęło w żadnym razie na zwiększenie wytworzonych odpadów komunalnych, i za którą to wodę wniosła stosowną opłatę, zmuszona jest do ponoszenia niczym nieuzasadnionych, wielokrotnie wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wicko wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy. W zaskarżonej uchwale Rada dokonała dla miejscowości N. i Ż. wyboru metody, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.p.c.g. (stawka opłaty określona została w § 3 zaskarżonej uchwały). Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada wskazała, że w § 3 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym do zużytej wody, nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody, to jest takiej, która nie trafia do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości ciekłych czy przydomowych oczyszczalni ścieków. Ilość bezpowrotnie zużytej wody ustala się na podstawie wskazań dodatkowego legalizowanego wodomierza (art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), które zostały ujęte na fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w analogicznym okresie. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżącą kwestii ilości wody bezpowrotnie zużytej i braku podlicznika organ wyjaśnił, że sprawa strony została załatwiona indywidualnie przez organ wykonawczy - Wójta Gminy Wicko. Wójt uwzględnił tę kwestię i uznał jako prawidłową korektę deklaracji, przyjmując pomniejszone zużycie wody w stosunku do wynikającego z odczytu wodomierza - w ilości 20 m3 miesięcznie na 10 m3 zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 25 marca 2026 r. Organ wyjaśnił, że nową metodę naliczania opłaty za odpady komunalne wprowadzono dla dwóch największych miejscowości turystycznych (N. i Ż.) w Gminie W. (mających największą bazę miejsc noclegowych na podstawie ewidencji innych obiektów świadczących usługi hotelarskie). W miejscowościach tych trudno jest precyzyjnie ustalić liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkujących nieruchomości. Organ zwrócił także uwagę, że okresowo pojawia się znaczna liczba turystów, wytwarzających odpady w miejscu pobytu. Ustalając opłatę za odpady naliczaną od zużycia wody wzięto pod uwagę okres z roku poprzedniego (od 1 stycznia do 31 grudnia), aby zniwelować sezonowe wahania w zużyciu wody. Pozwala to uśrednić wyniki, unikając drastycznych różnic w rachunkach za odpady komunalne w miesiącach o wyższym lub niższym zużyciu wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wicko z dnia 25 listopada 2025 r. nr XVI/76/2025 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W badanej sprawie skarżąca posiada legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., we wniesieniu skargi na powyższą uchwałę Rady Gminy Wicko, albowiem jest właścicielką opomiarowanej nieruchomości znajdującej się na terenie miejscowości (N.), której dotyczy zaskarżona uchwała. Opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter powszechny, o czym stanowi art. 6h pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 733; dalej jako: "u.c.p.g."). Przepis ten stanowi, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązani są ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W myśl art. 6i ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Opłaty ponoszone z tego tytułu na rzecz gmin stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 6r ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2015 r., II OSK 959/14 wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały powinna: 1) dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustalić stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Jednocześnie na mocy art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Sposób ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych określony jest w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, oraz ustalenie stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Na mocy wskazanego przepisu rada gminy jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty - spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 - co oznacza, że może wybrać metodę, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi po pierwsze, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.; po drugie, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1; po trzecie, stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1; po czwarte, jest określona w jednej stawce dla gospodarstwa domowego; po piąte wreszcie, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy spośród ww. metod. W art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustawodawca ograniczył rolę rady gminy do dokonania wyboru - spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. - metody (lub metod) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki opłaty. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wicko dokonała wyboru dwóch metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1: 1) określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. w gminach dla mieszkańców Gminy, z wyłączeniem nieruchomości położonych miejscowości N. i Ż., zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 niniejszej uchwały; 2) określonej w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. dla miejscowości N. i Ż., zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 3 niniejszej uchwały. Zatem dla miejscowości N. i Ż. dokonano wyboru metody, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zużycie wody dla metody, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty obliczane jest w następujący sposób: dla nieruchomości opomiarowanych, podstawą do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest średniomiesięczne zużycie wody z nieruchomości za rok poprzedni, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia, ustalone w oparciu o wodomierz główny, ujęte na fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ocenie Sądu interpretacja art. 6j ust. 1 w związku z art. 6k ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. W skardze został zakwestionowany § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały ze względu na fakt, że do ustalenia kwoty opłaty zostało przyjęte zużycie wody w roku poprzednim. W ocenie Sądu przyjęcie zasady naliczania opłaty w oparciu o zużycie wody w poprzednim roku nie przekracza ramy delegacji ustawowej. Zgodnie z powołanym art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, możliwe jest ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Ustawa nie określa zatem z jakiego okresu powinno być brane pod uwagę przedmiotowe zużycie wody. Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, dopuszczalne jest zatem ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody za okres od stycznia do grudnia roku poprzedniego, zwłaszcza w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała została podjęta pod koniec roku kalendarzowego i brak było pełnych danych dotyczących zużycia wody za ten rok. Za uprawnione przyjąć należy stanowisko, że Rada Gminy Wicko mogła podjąć uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek wybierając, w odniesieniu do dwóch największych miejscowości turystycznych w Gminie, metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tj. na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody z danej nieruchomości w okresie od stycznia do grudnia roku poprzedniego. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a ze względu na wniosek strony skarżącej o zastosowanie tego trybu (k. 20 akt sądowych) i brak sprzeciwu organu administracji.