II SA/Gd 261/26

Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 lutego 2026 roku, numer SKO.450.273.2025 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 lutego 2026 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Chojnice decyzją z 27 października 2025 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb C., gmina C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z 4 lutego 2026 r. w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącego uznając, że nie jest on stroną postępowania, zachodzi zatem podmiotowa niedopuszczalność odwołania. Kolegium wyjaśniło, że krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście wskazano, że planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w C., a z wniosku inwestora wynika, że inwestycja składać się będzie z zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także z urządzeń zasilających i przetwarzających umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstaw wieży oraz z zespołu anten sektorowych, zespołu anten parabolicznych i elementów torów antenowych. Inwestor planuje zamontowanie 6 anten sektorowych, po 2 na każdym z trzech azymutów (0°, 135° i 235°). Uwzględnienie zakreślonego przez inwestora maksymalnego pochylenia anten (tilt) na 12° nakazuje zweryfikowanie oddziaływania inwestycji na środowisko i sąsiednie nieruchomości poprzez emisję fal elektromagnetycznych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność odwołującego się oznacza potencjalne ograniczenie i stanowi uciążliwość, przesądza też o tym, czy odwołujący się jest stroną w postępowaniu. Kolegium ustaliło, że skarżąca jest właścicielem niezabudowanej działki nr [...] znajdującej się w odległości 229 metrów na północ od miejsca lokalizacji planowanej stacji bazowej. Antena sektorowa umieszczona na azymucie 0° jest skierowana w stronę tej nieruchomości, jednak w ocenie Kolegium nie będzie na nią oddziaływać, ponieważ wiązka promieniowania elektromagnetycznego emitowana przez anteny sektorowe nie będzie przechodzić nad działką w taki sposób, by w miała ograniczać możliwość sposobu korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania, na co wskazuje analiza rozkładu obszaru gęstości pól elektromagnetycznych, który to obszar na sektorze 0° przy maksymalnym pochyleniu tiltu sięga 48 metrów od miejsca lokalizacji planowanej stacji bazowej, nie wchodząc tym samym w granice działki odwołującej się. Kolegium zauważyło też, że z przedłożonego przez inwestora dokumentu pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" z 29 lipca 2025 r. wynika, iż maksymalny zsumowany zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 26,6m od terenu inwestycji na każdym z trzech azymutów na wysokości 53,3m n.p.t. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie występują ograniczenia prawa własności odwołującej się, nie ma ona zatem interesu prawnego wynikającego choćby z przepisów prawa cywilnego, nie ma ona w konsekwencji statusu strony postępowania w niniejszej sprawie. Kolegium wyjaśniło też, że fakt błędnego uznania za stronę i dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma wpływu na ocenę posiadania interesu prawnego. Dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji nie konwaliduje wadliwości uznania go za stronę postępowania. A. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 lutego 2026 r. zarzuciła naruszenie: art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy jego interes prawny wynika co najmniej z prawa własności nieruchomości pozostających w relacji przestrzennej i funkcjonalnej do planowanej inwestycji, a jego istnienie nie mogło zostać wykluczone w sposób oczywisty i niewątpliwy; art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na użyciu instytucji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której brak legitymacji odwoławczej nie był oczywisty, lecz zależał od rozstrzygnięcia spornych i wymagających pogłębionej oceny kwestii dotyczących zasięgu oraz charakteru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego; art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 134 k.p.a. przez arbitralne przyjęcie, że kwestia oddziaływania inwestycji została wyjaśniona w sposób dostateczny, mimo że organ odwoławczy oparł się zasadniczo na materiale pochodzącym od inwestora, nie zapewniając skarżącemu realnej możliwości podważenia tego materiału, przedstawienia kontrdowodu, zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, ani podjęcia skutecznej polemiki z przyjętymi założeniami technicznymi; art. 15 k.p.a. przez takie zastosowanie konstrukcji procesowej, które w praktyce prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do dwuinstancyjnej ochrony jego interesu prawnego, zanim umożliwiono mu udział w normalnym toku postępowania i wykazanie, że planowana inwestycja może oddziaływać na jego sferę prawa własności; art. 11 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które pozornie wyjaśnia sprawę, podczas gdy w rzeczywistości zastępuje pełne postępowanie wyjaśniające jednostronnym przyjęciem twierdzeń inwestora jako przesądzających, mimo że właśnie te twierdzenia stanowiły przedmiot potencjalnego sporu i wymagały dopiero poddania kontroli z udziałem strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz, ewentualnie, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania kwestii dopuszczalności odwołania z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ odwoławczy pod pozorem badania dopuszczalności odwołania przesądził sporną kwestię materialną, tj. rzeczywisty zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej i to uczynił to w oparciu przede wszystkim o materiał dostarczony przez inwestora. Tymczasem art. 134 k.p.a. dotyczy sytuacji, w których przeszkoda w rozpoznaniu odwołania ma charakter jednoznaczny, natomiast Kolegium nie miało do czynienia z oczywistym przypadkiem braku legitymacji. Przeciwnie, skarżąca jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanych w relacji przestrzennej do inwestycji, a sama inwestycja ze swej natury należy do przedsięwzięć, których potencjalne oddziaływanie na otoczenie wymaga dokładnego zbadania. Sam fakt, że organ odwoławczy poświęcił znaczną część uzasadnienia na analizę azymutów anten, kątów pochylenia, odległości, wysokości oraz rozkładu pól elektromagnetycznych dowodzi w sposób oczywisty, że nie chodziło o sytuację prostą i bezsporną. Gdyby brak interesu prawnego skarżącej był oczywisty, tak rozbudowane rozważania nie byłyby w ogóle potrzebne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga została oddalona. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem Kolegium, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy Chojnice z 27 października 2025 r., którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [..], obręb C., gmina C. Kolegium jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazało, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest zatem uprawniona do wniesienia odwołania. Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie zlokalizowana inwestycja celu publicznego. Wskazuje na to treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Inne podmioty również mogą być stronami tego postępowania, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Zdaniem Sądu właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Z ustaleń zawartych w aktach sprawy nie wynika by nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stacji bazowej, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem. Kolegium, wbrew zarzutom skargi, nie dokonało trywializacji problemu, ani nie zastosowało oderwanego od rzeczywistości formalizmu. Wręcz przeciwnie, prawidłowo uznało, że ocena istnienia interesu prawnego musi opierać się na obiektywnych, sprawdzalnych kryteriach wynikających z przepisów prawa. W przypadku inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej, kluczowym kryterium jest zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych (PEM). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, interes prawny do kwestionowania takiej inwestycji mają właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, na którym przekroczone są dopuszczalne normy promieniowania (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1465/24 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2376/13, 5 grudnia 2024 r., sygn. kat II OSK 826/22, 25 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 613/24). W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje ustalenia na przedłożonej przez inwestora analizie oddziaływania pól elektromagnetycznych. Z dokumentu pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" z 29 lipca 2025 r. wynika, że maksymalny zsumowany zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 26,6m od stacji bazowej na każdym z trzech azymutów na wysokości 53,3 m.n.p.t. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która według niekwestionowanych ustaleń Kolegium, znajduje się w odległości 229 metrów na północ od miejsca lokalizacji planowanej stacji bazowej. Działka zatem nie znajduje się w obszarze, na którym występować ma promieniowanie ponadnormatywne. Z powyższego nie wynika, by przewidywane obszary oddziaływania inwestycji rozumianego jako występowanie pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, obejmowały działkę skarżącej. Oparcie się przez organ na dowodzie przedstawionym przez inwestora nie stanowi naruszenia zasad postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, a strona kwestionująca ustalenia wynikające z dokumentu przedłożonego przez inną stronę, powinna przedstawić dowody przeciwne, np. w postaci kontranalizy lub prywatnej opinii biegłego, które podważyłyby wiarygodność materiału inwestora. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, opierając skargę na ogólnych obawach i twierdzeniach, które nie mogły stanowić podstawy do przyznania jej statusu strony. Reasumując, brak wykazania interesu prawnego przez skarżącą, a tym samym brak możliwości uznania ją za stronę w przedmiotowej sprawie implikuje wniosek, że w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 15, art. 11, art. K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału nie nosi cech dowolności i mógł on stanowić podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie doszło także do sytuacji, w której nałożono na skarżącą obowiązek bądź ograniczono lub odebrano mu uprawnienia. W kwestii zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której brak legitymacji do wniesienia odwołania nie był oczywisty, wyjaśnić należy, że alternatywnym rozstrzygnięciem, jakie Kolegium mogło było w takiej sytuacji wydać, było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje status strony, organ nie podejmuje rozstrzygnięcia merytorycznego, dotyczącego istoty sprawy, lecz rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Rozstrzygnięciem takim jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. lub stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), a wybór sposobu rozstrzygnięcia zależy od tego, czy brak legitymacji wnoszącego odwołanie jest oczywisty, czy nie. Zasadniczo przyjmuje się, że jeśli brak legitymacji wnoszącego odwołanie związany jest z odmową uznania jego interesu prawnego wymagającą analizy materiału dowodowego, to właściwe jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast, gdy brak interesu prawnego w sposób oczywisty wynika już z samego odwołania, prawidłowe jest rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). W tym kontekście pojawić się może pytanie, co w sytuacji, gdy organ prawidłowo stwierdzi, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje status strony i stwierdzi niedopuszczalność odwołania, choć ze względu na konieczność głębszej analizy zagadnienia w oparciu o materiał dowodowy - powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a taka sytuacja zdaniem skarżącej zaszła w sprawie. W tym kontekście wskazać trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet gdyby uznać, że Kolegium zamiast stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącej, powinno było umorzyć postępowanie odwoławcze, to uchybienie takie nie może być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca we wniesionej do sądu skardze podniosła bowiem zarzuty dotyczące odmowy uznania jej za stronę postępowania. Zarzuty te, niezależnie od treści rozstrzygnięcia organu: postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. czy decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., sprowadzałyby się do odmowy merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji a i ocena Sądu byłaby taka sama: w okolicznościach sprawy prawidłowe jest stanowisko Kolegium o braku przysługiwania skarżącej statusu strony. Uchylenie zaskarżonego postanowienia tylko z tego powodu spowodowałoby jedynie to, że organ zamiast postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wydałby decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skutkowałoby to wyłącznie otwarciem możliwości ponownego wniesienia skargi kwestionującej w istocie to samo zagadnienie faktyczne i prawne, to jest przysługiwanie skarżącej statusu strony, które już zostało przesądzone niniejszym wyrokiem. Zarzucane zatem organowi uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie ma charakter formalny i sprowadza się do prawidłowej konkluzji, że skarżącej nie przysługuje status strony i jej odwołanie nie zainicjowało skutecznie postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.