II SA/Gd 260/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2026 r. nr WOP.7722.6.2022.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Słupska (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej wieżę stalową o wysokości 49,30 m n.p.t., dwie anteny sektorowe, jedną antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na działce nr [...] w S., o siedem dodatkowych anten sektorowych, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowy tej stacji bazowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu rozbudowy oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że podczas przeprowadzonej w dniu 30 września 2021 r. wizji lokalnej stwierdzono, iż na istniejącej wieży stalowej o wysokości 49,30 m n.p.t., na której - zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 26 czerwca 2019 r. - były umocowane dwie anteny sektorowe, na tej samej wysokości zainstalowania nad poziomem terenu (tj. 47,50 m) zamontowano dodatkowo siedem anten sektorowych o tych samych parametrach, tj. szerokości, grubości i wysokości, co istniejące wcześniej dwie anteny sektorowe. Do dodatkowych siedmiu anten została wykonana instalacja teletechniczna z istniejących szaf telekomunikacyjnych. PINB wskazał, że wykonanie powyższych robót miało miejsce na przełomie lat 2020/2021, tj. po uzyskaniu przez Spółkę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. między 7 sierpnia 2020 r. a 29 stycznia 2021 r., tj. datą wniosku Spółki złożonym do Urzędu Miejskiego w Słupsku o aktualizację danych instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne po wprowadzeniu zmian na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na działce nr [...] w S. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Słupsku z 8 marca 2021 r. adresowanego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku wynika, że po zamontowaniu dodatkowych anten uległy zmianie parametry stacji bazowej nr [...] oraz uległy zmianie dane w zakresie wielkości i rodzaju emisji tej stacji bazowej w stosunku do pierwotnej emisji, co wynika z pisma Spółki z 29 stycznia 2021 r. będącego informacją o zmianie danych instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne po wprowadzeniu ww. zmian. PINB wskazał, że Spółka jako inwestor wybudowała stację bazową telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w S. obejmującą wieżę stalową typu MONOBOUT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 m n.p.t., dwie anteny sektorowe, jedną antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 26 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe (tylko dwie anteny sektorowe) gwarantowały nieprzekroczenie dopuszczalnej energii pola elektromagnetycznego, co pozwoliło stwierdzić, że inwestycji nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). PINB wskazał, że na lokalizację projektowanej stacji Inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienie Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, a po jej zrealizowaniu, zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, w dniu 7 sierpnia 2020 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ pierwszej instancji podniósł, że elementy przekazanej do użytkowania stacji bazowej stanowiły całość techniczno-użytkową zapewniającą możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zaś dwie anteny sektorowe (każda o wysokości 2,09 m) miały ściśle określone azymuty dla każdej z anten, tj. 120° i 220°. Zdaniem PINB trwale związana z gruntem wieża stacji bazowej, na której zamontowano dodatkowo siedem anten sektorowych stanowi nową techniczno-użytkową całość odmienną od przyjętej w pozwoleniu na budowę z 26 czerwca 2019 r. W ocenie organu pierwszej instancji powyższa rozbudowa stacji powoduje zmianę parametrów techniczno-użytkowych obiektu od wcześniej określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmianie ulega emitowane pole elektroenergetyczne stacji bazowej (natężenie i ukierunkowanie); montaż dodatkowych anten wymusił konieczność rozszerzenia telekomunikacyjnej infrastruktury stacji, dodatkowe elementy zamontowane na wieży powodują wzrost przenoszonych przez konstrukcję obciążeń, a parametry charakterystyczne obiektu dotyczące jego szerokości w miejscu zamontowania dodatkowych elementów zostają zwiększone. Mając powyższe na uwadze PINB ocenił, że rozbudowa istniejącej stacji bazowej o dodatkowych siedem anten sektorowych tworzy nową, zmienioną technicznie-użytkowo całość. Tym samym, w wyniku umieszczenia kolejnych anten doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zmiana parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez zwiększenie ilości anten, a w konsekwencji emisji pola elektromagnetycznego, jest rozbudową stacji bazowej, na którą - zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego - jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego Spółka nie dopełniła. PINB zwrócił uwagę, że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, gdyż przepisy te mają zastosowanie tylko wówczas, gdy instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, nie stanowi budowy, a także odpowiednio rozbudowy, nadbudowy i odbudowy tych obiektów budowlanych. Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na posiadane przez przedmiotowy obiekt budowlany elementy funkcjonalne - przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości, w konsekwencji przeprowadzonych przez Spółkę prac polegających na umieszczeniu obok istniejących elementów siedmiu anten sektorowych, wraz z okablowaniem tych urządzeń, co prawda nie spowodowało powstania nowego obiektu budowlanego (budowli), ale doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w S. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Spółkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 27 stycznia 2026 r. uchylił je w całości (pkt 1), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej wieżę stalową o wysokości 49,30 m n.p.t., dwie anteny sektorowe, jedną antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, zlokalizowanej na działce nr [...] w S., o siedem dodatkowych anten sektorowych (pkt 2), poinformował inwestora ww. stacji bazowej telefonii komórkowej oraz właściciela działki nr [...] w S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, tj. od 27 stycznia 2026 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji (pkt 3). W uzasadnieniu PWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w S. obejmuje wieżę stalową typu MONOBOUT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 m n.p.t., dwie anteny sektorowe, jedną antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego. Stacja ta została wybudowana na podstawie decyzji z 26 czerwca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś decyzją z 7 sierpnia 2020 r. udzielono pozwolenia na jej użytkowanie. Natomiast na przełomie lat 2020/2021 Inwestor rozbudował stację poprzez zamontowanie dodatkowych siedmiu anten sektorowych wraz z instalacją teletechniczną o tych samych parametrach co istniejące już dwie anteny sektorowe. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że montaż dodatkowych anten, a nie wymiana starych na nowe, spowodował, że przedmiotowa stacja bazowa została rozbudowana. W wyniku rozbudowy zostało zwiększone: obciążenie wieży, obszar oddziaływania budowli oraz emisja pól elektromagnetycznych, przez co rozbudowa ta powoduje zmianę parametrów techniczno-użytkowych stacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się - poza urządzeniami technicznymi - konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę. Podkreślono, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jaką cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono, że zmiana mocy, liczby lub rodzaju pasm częstotliwości pracy stacji bazowej stanowi zmianę jej parametrów charakterystycznych (przebudowa), a montaż kolejnych anten stanowi rozbudowę. Zarówno tak rozumiana rozbudowa, jak i przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał następnie, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego będzie mieć zastosowanie, jeżeli ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Mając na uwadze przytoczone wypowiedzi judykatury oraz ustalony stan faktyczny sprawy PWINB stwierdził, że poprzez montaż dodatkowych siedmiu anten sektorowych, powodujących zwiększenie emisji pól elektromagnetycznych, nastąpiła rozbudowa stacji. Podkreślono, że roboty budowlane nie polegały na demontażu, a następnie w to miejsce montażu urządzeń tej samej mocy i wielkości. Skoro Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę (rozbudowę) istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o dodatkowe anteny, to ich wykonanie stanowiło samowolę budowlaną. Odwołując się do treści art. 52 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Mając na uwadze treść tej regulacji PWINB wskazał, że do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego uprawniony jest zarówno inwestor, czyli Spółka, jak i właściciel działki nr [...] w S. Końcowo PWINB wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł merytorycznie informując zarówno Inwestora, jak i właściciela działki nr [...] w S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, czyli od 27 stycznia 2026 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie to nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ nie zmienił przedmiotu postanowienia (postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej), natomiast doprecyzował termin złożenia wniosku o legalizację. Orzeczenie zapadło w oparciu o ten sam materiał dowodowy, w oparciu o który orzekał organ pierwszej instancji. W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) obowiązującą od 19 września 2020 r.) poprzez uznanie, że zainstalowanie anten i urządzeń sterujących o wielkości nie większej niż 3 m wymaga zawsze uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że Skarżąca dokonywała wymiany anten i urządzeń na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, tj. w trybie zgłoszenia, w sytuacji gdy celem Skarżącej były działania bez konieczności uzyskania zgłoszenia budowlanego, w trybie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, co zostało wskazane w trakcie wyjaśnień oraz w zażaleniu; 3. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenia sprawy w terminie prawie czterech lat, a nie jednego miesiąca, jak to przewidują przepisy k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że nie jest to typowa sprawa, w związku z czym wniosła o wyjaśnienie przez PWINB w odpowiedzi na skargę, na podstawie jakich przepisów i zasad przedsiębiorca telekomunikacyjny powinien dokonywać instalacji urządzeń, ponadto o wskazanie, na podstawie jakiej wiedzy wskazuje się, że zmiana anteny na antenę o innej mocy lub instalacja dodatkowej anteny wymaga każdorazowo uzyskania pozwolenia na budowę, a także dlaczego dokonując wykładni świadomie pominął wykładnię autentyczną i celowościową przepisów Prawa budowlanego. Wniesiono również o wyjaśnienie przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku, na podstawie jakich przepisów i zasad przedsiębiorca telekomunikacyjny powinien dokonywać wymiany urządzeń, w tym anten, ponadto o wskazanie, na podstawie jakiej wiedzy wskazuje się, że zmiana anteny na antenę o innej mocy lub instalacja dodatkowej anteny wymaga każdorazowo uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji rozpoznano po czterech latach od jego złożenia. W tym czasie miały miejsce zmiany w prawie - 7 stycznia 2026 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego, z wyraźnym uzasadnieniem intencji zmian, do której organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł. Skarżąca wskazała następnie, że żadne z negatywnych rozstrzygnięć wskazujących na konieczność przeprowadzenia procedury pozwolenia na budowę w przypadku instalacji nowej anteny i urządzenia telekomunikacyjnego nie odnosi się do wykładni autentycznej związanej z procesem legislacyjnym, ani do wykładni celowościowej, tj. powodów wprowadzonych zmian - ten aspekt jest całkowicie przemilczany. Spółka zwróciła uwagę, że pomimo czterech nowelizacji Prawa budowlanego dokonanych w celu doprecyzowania przepisów, w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, iż instalacja anten i urządzeń telekomunikacyjnych zawsze wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, że telekomunikacja to w obecnych czasach bardzo ważny aspekt funkcjonowania społeczeństwa, przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa, a nadregulacja skutecznie przeciwdziała prawidłowemu jej rozwojowi. Spółka wskazała, że jako racjonalnie działający przedsiębiorca telekomunikacyjny musi podejmować działania wynikające z nałożonych na niego obowiązków i jednocześnie musi mierzyć się z całkowitą nieprzewidywalnością organów państwowych. Wskazano również, że ustawodawca dokonuje od lat kolejnych nowelizacji obowiązujących przepisów w celu ułatwienia inwestycji telekomunikacyjnych i zapewnienia rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych. Jest to spowodowane celami stawianymi przez Unię Europejską, ale jest również odpowiedzią na zastrzeżenia zgłaszane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych w związku z trudnościami w budowie i rozwoju sieci telekomunikacyjnych, w dużej mierze wynikających z nadregulacji przepisów. Skarżąca opisała następnie zmiany, jakie na przestrzeni lat wprowadzano w Prawie budowlanym, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, jakie zapadały na tle poszczególnych stanów prawnych, rekapitulując, że kolejna zmiana przepisów i kolejne uzasadnienia zmian przepisów Prawa budowlanego niczego nie zmienią, w związku z czym można wyciągnąć jedyny racjonalny wniosek, że ustawodawca nie potrafi przeprowadzić prawidłowego procesu legislacyjnego, popełnia konsekwentny błąd i nieumiejętnie dokonuje zmiany przepisów. W związku z tym Spółka wniosła o przedstawienie pełnej wykładni obowiązujących przepisów i wyjaśnienia, dlaczego - pomimo zmiany przepisów - przedsiębiorca instalując anteny i urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym musi każdorazowo przeprowadzić proces pozwolenia na budowę. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 27 stycznia 2026 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Słupska z 17 grudnia 2025 r. (pkt 1) i wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej wieżę stalową o wysokości 49,30 m n.p.t., dwie anteny sektorowe, jedną antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, zlokalizowaną na działce nr [...] w S., o siedem dodatkowych anten sektorowych (pkt 2) oraz informujące inwestora tej stacji bazowej i właściciela działki nr [...] w S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, tj. od 27 stycznia 2026 r., oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji (pkt 3). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Należy zauważyć, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły prace budowlane przeprowadzone na stacji bazowej telefonii komórkowej [...] usytuowanej na działce nr [...] w S. Stacja ta została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 26 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie obejmowało budowę wieży stalowej typu MONOBOUT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 m n.p.t., dwóch anten sektorowych, jednej anteny radioliniowej, urządzenia zasilającego i sterującego oraz linii zasilania energetycznego. Przeprowadzona w dniu 30 września 2021 r. wizja lokalna na ww. działce ujawniła, że na istniejącej wieży stalowej zamontowano dodatkowo siedem anten sektorowych o tych samych parametrach, tj. szerokości, grubości i wysokości, co istniejące wcześniej dwie anteny sektorowe. Do dodatkowych siedmiu anten została wykonana instalacja teletechniczna z istniejących szaf telekomunikacyjnych. Mając powyższe na uwadze orzekające w sprawie organy oceniły, że w wyniku umieszczenia kolejnych siedmiu anten doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, jest wymagane pozwolenie na budowę, którego Spółka nie posiadała. Skarżąca argumentowała natomiast, że na przeprowadzone w dniu 15 stycznia 2021 r. prace nie była wymagana ani decyzja o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego z obowiązku tego zostały zwolnione roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Dokonując oceny stanowisk stron należy zauważyć, że omawiana regulacja od lat pozostaje źródłem rozbieżności interpretacyjnych, które ustawodawca starał się stopniowo redukować przez kolejne nowelizacje. Już od 1997 r. w art. 29 Prawa budowlanego przewidywano zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Regulacja ta była pierwotnie ujęta w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja, która istotnie przebudowała katalog zwolnień, a instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zostało wówczas ujęte w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Już na tym etapie, tj. w latach dwutysięcznych, w piśmiennictwie dostrzegano niejasność i niespójność użycia pojęcia "instalowanie", zwłaszcza w zestawieniu z innymi regulacjami Prawa budowlanego, które posługują się odmiennymi określeniami w zbliżonych stanach faktycznych, jak instalowanie tablic i urządzeń reklamowych lub "montaż" wolno stojących kolektorów słonecznych (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29, [w:] Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 3, el., Warszawa 2009, pkt 8). W judykaturze, na tle wskazanego wyżej pierwotnego brzmienia analizowanej regulacji akcentowano, że "instalowanie na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz obiektu (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1585/04). Istotny zwrot nastąpił wraz z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. W art. 65 pkt 3 lit. b tej ustawy nadano nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego obejmując zawartym w nim zwolnieniem instalowanie urządzeń, "w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych", na obiektach budowlanych. W uzasadnieniu projektu, ujętym w druku sejmowym Sejmu VI kadencji nr 2546, wskazywano na potrzebę doprecyzowania przepisu w związku z występującymi w praktyce wątpliwościami interpretacyjnymi, z jednoczesnym zaakcentowaniem, że antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne instalowane na istniejących obiektach budowlanych mieszczą się w pojęciu "urządzeń" objętych zwolnieniem. Jednocześnie ustawodawca pozostawił niezmienione pojęcie "instalowanie" jako słowo otwierające jednostkę redakcyjną, co w kolejnych latach stało się jedną z osi dalszych sporów. W realiach ukształtowanych po tej nowelizacji w orzecznictwie NSA wyrażano wielokrotnie pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego dotyczy robót wykonywanych na istniejących już obiektach, które stanowią nośnik dla instalowanych urządzeń, natomiast przypadki wymagające wykonania takiego nośnika albo wykraczające zakresem robót poza "instalowanie" powinny być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego, najczęściej stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc powinny podlegać ogólnej regule z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki sposób rozumowania był prezentowany w szeregu wyroków, spośród których można wymienić przykładowo wyroki: z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1699/10, z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 116/11 i z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1224/14. Kolejna doniosła zmiana nastąpiła ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), która w art. 5 pkt 2 lit. b nadała art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego brzmienie obejmujące instalowanie "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", na obiektach budowlanych. Motywy tej zmiany można odtworzyć ze stenogramu Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii, która rozpatrywała poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania projektu ustawy (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii z 3 lipca 2019 r., nr 137 https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=CNT-137). Podnoszono wtedy potrzebę usunięcia rozbieżności interpretacyjnych oraz przeciwdziałania praktyce kwalifikowania przez organy prac instalacyjnych jako zawsze wymagających pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że dokumentacja procesu legislacyjnego nie jest źródłem prawa, jednak w tym przypadku jej treść jest istotnym kontekstem dla oceny kierunku zmian normatywnych, zwłaszcza gdy sama treść przepisu została uzupełniona o elementy, które odpowiadają standardowym elementom instalacji radiokomunikacyjnych. Treść przepisu ujętego w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego została następnie przeniesiona do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a tej ustawy, obowiązujących od 19 września 2020 r., przy zachowaniu kryterium wysokości urządzeń. Wówczas roboty polegające na instalowaniu określonych tam urządzeń nie wymagały pozwolenia na budowę, natomiast gdy urządzenia przekraczały 3 m wysokości wymagały zgłoszenia. W przypadku urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m ustawodawca zrezygnował także z obowiązku zgłoszenia. Ta sekwencja zmian, w tym zwłaszcza dopisanie w 2019 r. zwrotu o urządzeniach stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej, pogłębiła rozdźwięk pomiędzy tradycyjnym rozumieniem "instalowania" jako czynności prostych, a normatywnym opisem przedmiotu tej czynności, zawartego w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, który ustawodawca rozbudował, obejmując wprost antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne oraz osprzęt i urządzenia zasilające, a do tego mogące nawet stanowić całość techniczno-użytkową. Orzecznictwo NSA, również po zmianach Prawa budowlanego z 2019 i 2020 r., nadal przywiązuje wagę do pojęcia "instalowania" jako elementu delimitującego zakres zwolnienia, o czym świadczą wyroki: z 26 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1697/22, z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2050/22, z 13 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1410/22 i z 28 października 2025 r. sygn. akt II OSK 916/23. W wyroku z 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 617/25 NSA podniósł, że przy tak daleko idącym doprecyzowaniu przedmiotu "instalowania" w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego kluczowego znaczenia nabiera bardzo wnikliwe ustalenie, jaki jest rzeczywisty zakres robót w danej, konkretnej sprawie, w tym, jakie prace techniczne i konstrukcyjne są konieczne dla realizacji zamierzenia. W wyroku tym NSA zastrzegł, że nie postuluje prostego odwrócenia dotychczasowych akcentów w judykaturze, lecz opowiada się za potrzebą podejścia polegającego na odejściu od automatyzmu w kwalifikacji przedsięwzięć telekomunikacyjnych. Pojęcia "instalowanie" i "urządzenia" należy odczytywać bowiem przez pryzmat treści zawartych w obrębie tych samych jednostek redakcyjnych Prawa budowlanego. NSA podkreślił, że o ile pojęcie "instalowanie" jest oczywiście zapisane w ustawie i nadal wyznacza zakres zwolnienia zawartego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, to nie uzasadnia to zupełnego deprecjonowania znaczenia prawnego dalszej części tych przepisów, opisujących przecież ich przedmiot i traktowania ich jako niebyłych i nie niosących wartości normatywnej. Są one także równoważnym elementem tych samych regulacji prawnych. Zdaniem NSA należy więc przyjąć, że racjonalny ustawodawca zakłada istnienie takich przypadków, gdzie "instalowanie na obiektach budowlanych" dotyczy: urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, obejmujących antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające. Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów, że robót dokonanych przez Spółkę w dniu 15 stycznia 2021 r. nie można objąć kategorią "instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Należy wskazać, że antenowa konstrukcja wsporcza, będąca wolnostojącą wieżą antenową, na której zostały zamontowane anteny, urządzenia radiowe i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jest stacją bazową telefonii komórkowej, na posadowienie której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na montaż dodatkowego osprzętu w postaci siedmiu anten sektorowych organy słusznie przyjęły, że można tu mówić tylko o rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W sprawie istotne jest bowiem, że prace dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej już istniejącej i objętej pozwoleniem na budowę, zaś doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. W okolicznościach niniejszej sprawy prace polegające na zamontowaniu dodatkowych anten sektorowych na istniejącej już budowli w postaci wieży z urządzeniami telekomunikacyjnymi niewątpliwie spowoduje zmianę parametrów mocy oraz pracy anten dotychczas zamontowanych, kilkukrotnie zwiększy się moc użytych urządzeń, co powoduje, że roboty należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, a nie instalację na obiekcie budowlanym. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest wprawdzie obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową, nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jej działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 1238/25). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Słupsku z 8 marca 2021 r. wynika, że po zamontowaniu dodatkowych anten uległy zmianie parametry stacji bazowej nr [...] oraz uległy zmianie dane w zakresie wielkości i rodzaju emisji tej stacji bazowej w stosunku do pierwotnej emisji, co wynika z pisma Spółki z 29 stycznia 2021 r. ("aktualizacja danych instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne po wprowadzeniu zmiany nieistotnej ([...])". Wykonane przez Spółkę roboty budowlane obejmowały zainstalowanie na istniejącej wieży ze stacją bazową telefonii komórkowej dodatkowych siedmiu anten sektorowych. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres robót może spowodować zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji bazowej, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu (wieży). Tak więc skoro posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na wieży anten wymagała pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli (zob. wyroki NSA: z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1276/18 i z 28 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 83/25). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zwiększenie lub ogólną zmianę sumaryczną mocy pojedynczych anten należy traktować jako rozbudowę stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej pola elektromagnetycznego, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają zatem - jak słusznie przyjęły organy - uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane roboty budowlane nie stanowią zatem instalacji na obiekcie budowlanym, ale na istniejącej stacji bazowej, na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieszczą się więc w kategorii robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy też w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, a co za tym idzie - nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29-31 tej ustawy. W odniesieniu do kwestii wydania przez PWINB postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 139 tej ustawy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych regulacji wynika, że zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19). Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17). W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organy obu instancji uznały przeprowadzone przez Spółkę prace za rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na które konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy doprecyzował jedynie, kto może złożyć wniosek o legalizację, wskazując nowy termin złożenia tego wniosku. W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Należy wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie wskazano początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. PWINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el). Błąd ten jednak nie wpływa negatywnie na sytuację prawną Skarżącej, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że istotnie postępowanie zażaleniowe trwało w niniejszej sprawie cztery lata, co należy uznać za naruszające nie tylko regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 i art. 36 k.p.a.), ale również zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości (art. 12 § 1 k.p.a.) i zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jednakże środkiem służącym zwalczaniu takiego postępowania organu administracji publicznej jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]