II SA/Gd 221/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2024 r., sygn. akt SKO Gd/3120/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 30 marca 2023 r. Burmistrz Kartuz (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", po rozpatrzeniu wniosku "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych wraz z wydzieleniem działek i drogi wewnętrznej, na działkach nr [...] i [...] (obręb [...], gmina K.). W złożonym od ww. decyzji odwołaniu R. J. (właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...]) sprzeciwił się ustaleniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki na 0,25, gdyż rażąco odbiega on od ustalonego średniego wskaźnika. Zdaniem odwołującego brak jest uzasadnienia dla zagęszczania zabudowy. Odwołujący nie zgodził się również na dopuszczenie do wydzielenia działek na poziomie 770 m2, ze względu na zbyt małą ich powierzchnię w stosunku do powierzchni działek w sąsiedztwie, dla których - zgodnie z obowiązującym planem miejscowym - ustalono minimalną powierzchnię 1.000 m2. Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że do wniosku z 28 stycznia 2022 r. Inwestor załączył mapę bez żadnych identyfikujących ją oznaczeń, a zatem nie spełniającą warunku wynikającego z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę, że już uprzednio wskazało na brak stosownej mapy, jednak organ nie wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku o mapę spełniającą wymogi ww. przepisu. Zdaniem organu odwoławczego wniosek zawiera ponadto sprzeczne informacje dotyczące planowanej zabudowy: na pierwszej stronie wniosku podano, że zamierzenie budowlane obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych; natomiast w załącznikach 1-4 w pkt B.2.1. "Liczba lokali mieszkalnych, w przypadku budynku mieszkalnego" podano liczbę lokali - 1. Kolegium wskazało następnie, że ustalając parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy organ powinien mieć na względzie średnie ich wartości ustalone w obszarze analizowanym i w odniesieniu do tak ustalonych parametrów powinien dokonać ustalenia tych wartości dla nowej zabudowy; dopuszcza się odstępstwo od tych wartości, jednak powinno ono zostać uzasadnione w sposób jasny i nie budzący wątpliwości co do jego zasadności. Analizując dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wartości ustalone dla nowej zabudowy, w szczególności wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, znacznie odbiegają od ustalonych średnich wartości w obszarze analizowanym, a odstępstwo od średnich wartości nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. W ocenie Kolegium nie jest wystarczające wskazanie, że Inwestor określił planowaną powierzchnię zabudowy od 0,23 do 0,25 i należy uwzględnić żądanie Inwestora, ponieważ ten wskaźnik wpisuje się w wartości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bo nie wpisuje się, skoro w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wynosi 0,15. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie wskaźnika w przedziale 0,15 do 0,25 stanowi zbyt duże zróżnicowanie i zbyt duże odstępstwo od średniego wskaźnika w przypadku górnej granicy. Kolegium przyznało, że możliwe jest odstępstwo od ustalonych w obszarze analizowanym wskaźników, jednak w niniejszym przypadku odstępstwo to jest zbyt duże w przypadku górnej granicy i nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. Zaznaczono, że uzasadnieniem dla takiego ustalenia wskaźnika nie może być wola Inwestora i planowana powierzchnia nowej zabudowy: od 177 m do 190 m, która - zdaniem organu pierwszej instancji - miałaby się wpisać w powierzchnię budynków w obszarze analizowanym, która kształtuje się na poziomie od 57 m do 230 m, ale okoliczności przemawiające za takim odstępstwem uzasadnione są w sposób nie budzący wątpliwości; nie powierzchnia budynków bowiem, ale wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji jest wyznacznikiem dla ustalenia powierzchni zabudowy. Odnosząc się do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki lub gzymsu na poziomie od 8,5 m do 9 m Kolegium zwróciło uwagę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok, a zatem - stosownie do § 7 ust. 3 Rozporządzenia - należy przyjąć jej średnią wartość. Organ odwoławczy przyznał, że możliwe jest odstępstwo od tej zasady, zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia, ale powinno ono zostać, podobnie jak przy każdym odstępstwie, uzasadnione zarówno w analizie, jak i w decyzji w sposób wiarygodny i nie budzący wątpliwości. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że pojęcie "wysokość budynku" nie jest tożsame z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, a takim pojęciem zamiennie posługuje się Burmistrz w analizie, ustalając dla nowej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w maksymalnej wysokości odpowiadającej wysokości budynków bądź maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu przed głównym wejściem do budynku. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, iż miasto Kartuzy, a przynajmniej jego część, znajduje się w otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (dalej: "Park"), uchwalonego Uchwałą Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1462) - dalej: "Uchwała 147/VII/11". Zdaniem Kolegium położenie miasta K. (lub jego części) w otulinie Parku wynika wprost z § 1 pkt 2 tej uchwały, a na położenie Kartuz (lub części miasta) w otulinie wskazują także ustalenia planistyczne dotyczące tego miasta, jak np. Uchwała Nr XLIV/507/2018 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Kartuzy - rejon ul. Kościerskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1779) - dalej: "Uchwała XLIV/507/2018", w której wskazano m.in., że fragment planu znajduje się w otulinie Parku, w której obowiązują ograniczenia zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności z Uchwałą 147/VII/11 (§ 3 ust. 6 pkt 3). W ocenie organu odwoławczego z Uchwały 147/VII/11 wynika, że w mieście Kartuzy została wyznaczona otulina Parku, a zatem organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy teren inwestycji znajduje się w granicach otuliny, a w przypadku stwierdzenia, że znajduje się, dokonać uzgodnienia decyzji z właściwym organem, a także odnieść się w treści decyzji do nakazów i zakazów Uchwały 147/VII/11 w związku z planowaną przez Spółkę realizacją inwestycji. Od decyzji organu odwoławczego Spółka wniosła sprzeciw zarzucając jej wadliwe przeanalizowanie złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ: 1. do wniosku (poza dokumentami stanowiącymi załączniki) załączono kopię aktualnej mapy zasadniczej w wersji papierowej przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 - mapa obejmuje teren inwestycji i obszar wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, lecz nie mniej niż 50 m, mapa została dostarczona 15 lutego 2023 r., po otrzymaniu wezwania z urzędu o jej dostarczenie; 2. decyzja o warunkach zabudowy, a w szczególności sporządzona analiza, zawiera uzasadnienie określonych parametrów projektowanych budynków; 3. działki objęte wnioskiem nie znajdują się w otulinie Parku i bezzasadne jest przywołanie Uchwały XLIV/507/2018, ponieważ jest to inny obręb geodezyjny nie mający związku z wnioskowanym terenem, ponadto teren Kartuz znajduje się poza terenem i otuliną Parku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej sprzeciwem decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. Za bezzasadny uznano zarzut Kolegium, że wniosek zawiera sprzeczne informacje dotyczące planowanej zabudowy w zakresie liczby lokali mieszkalnych, ponieważ w dniu 28 stycznia 2022 r. (po wcześniejszym wezwaniu przez urząd) skorygowano we wniosku ilość lokali mieszkalnych (załącznik do wniosku B.2.1.). Skarżąca zaznaczyła, że kwestia parametrów planowanych budynków została dokładnie i wiarygodnie przedstawiona w analizie urbanistycznej wykonanej dla decyzji. Średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi około 0,15, wnioskowano o wskaźnik powierzchni zabudowy od minimum 0,23 do maximum 0,25. Wnioskowany przedział wartości jest zdecydowanie wyższy od średniej, jednak jest zgodny z przedziałem wartości występujących w obszarze analizowanym. Najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej występuje na działce nr [...] i wynosi około 0,28, zaś najniższy wskaźnik występuje na działce nr [...] i wynosi około 0,04. Wskazano, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie zagrodowej posiadają powierzchnie zabudowy od około 57 m2 do około 230 m2. Budynki o wnioskowanej powierzchni zabudowy nie odbiegają od budynków występujących w obszarze i wpisują się w charakter zabudowy w sąsiedztwie. Projektowana inwestycja nie wpłynie więc negatywnie na ład przestrzenny okolicy. W ocenie Skarżącej analizowany teren nie znajduje się w otulinie Parku, przez co Kolegium bezzasadnie przywołało Uchwałę XLIV/507/2018. Podkreślono, że jest to inny obręb geodezyjny nie mający związku z wnioskowanym terenem, który tak jak i całe miasto Kartuzy znajduje się poza trenem i otuliną Parku. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest położona poza obszarowymi i obiektowymi formami ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2024 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", co jasno zostało wskazane w pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 stycznia 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Przede wszystkim Kolegium prawidłowo dostrzegło, że Burmistrz nie zwrócił uwagi, iż miasto Kartuzy, a przynajmniej jego część, znajduje się w otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz.1462 ze zm.), która w § 1 pkt 2 stanowi, że w celu zabezpieczenia Parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka jest wyznaczona otulina Parku o powierzchni 32.494 ha położona na terenie następujących gmin województwa pomorskiego: Chmielno (powiat kartuski), Linia (powiat wejherowski), Kartuzy (powiat kartuski), Kościerzyna (powiat kościerski), Nowa Karczma (powiat kościerski), Przodkowo (powiat kartuski), Sierakowice (powiat kartuski), Somonino (powiat kartuski), Stężyca (powiat kartuski), Sulęczyno (powiat kartuski), Szemud (powiat wejherowski) oraz w mieście Kartuzy (powiat kartuski). Przebieg granicy Parku określono w załączniku nr 1 do tej uchwały, zaś otulinę Parku w załączniku nr 2. Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że miasto Kartuzy (lub jego część) znajduje się w otulinie Parku. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.) otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy otulina dla parku krajobrazowego nie jest wyznaczana obligatoryjnie, jednak stanowi ona strefę ochronną dla tego parku przed zagrożeniami, przez co należy rozumieć, że jest ona obszarem objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przypadku zatem, gdy została wyznaczona, decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zostać uzgodniona z organem właściwym do jej uzgodnienia w przypadku, gdy inwestycja ma być realizowana w otulinie parku krajobrazowego, stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium prawidłowo również zwróciło uwagę, że na położenie Kartuz (lub części miasta) w otulinie Parku wskazują także ustalenia planistyczne dotyczące tego miasta. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do zapisów Uchwały Nr XLIV/507/2018 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Kartuzy - rejon ul. Kościerskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 1779), która w § 3 ust. 6 pkt 3 stanowi: "fragment planu znajduje się w otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, w której obowiązują ograniczenia zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności z Uchwałą Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27.04.2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego". Skoro z Uchwały 147/VII/11 wynika, że w mieście Kartuzy została wyznaczona otulina Parku organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy teren planowanej przez Spółkę inwestycji znajduje się w granicach otuliny, a w przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie powinien dokonać uzgodnienia decyzji z właściwym organem, a także odnieść się w treści decyzji do nakazów i zakazów wynikających z Uchwały 147/VII/11 w związku z planowaną przez Skarżącą realizacją inwestycji. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego w zakresie dostrzeżonych braków decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalonych wskaźników i parametrów planowanej przez Spółkę zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej (art. 61 ust. 5a) ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Jak słusznie zauważyło Kolegium, ustalając parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy organ powinien mieć na względzie średnie ich wartości ustalone w obszarze analizowanym i w odniesieniu do tak ustalonych parametrów dokonać ustalenia tych wartości dla nowej zabudowy, co wynika z przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszczono możliwość odstąpienia od tych wartości, pod tym jednak warunkiem, że musi to wynikać z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zaś w samej analizie odstępstwa te powinny zostać uzasadnione w sposób jasny i nie budzący wątpliwości co do ich zasadności. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie jej autorka wskazała, że średnia wielkość powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi około 0,15, natomiast Inwestor wnosi o wskaźnik powierzchni zabudowy od minimum 0,23 (tj. budynek mieszkalny dwulokalowy o powierzchni zabudowy minimum 177 m2 na nowo wydzielonej działce o powierzchni minimum 770 m2) do maximum 0,25 (tj. budynek mieszkalny dwulokalowy o powierzchni zabudowy maximum 190 m2 na nowo wydzielanej działce o powierzchni minimum 770 m2). Autorka analizy przyznała, że wnioskowany przedział wartości jest zdecydowanie wyższy od średniej, jednak jest zgodny z przedziałem wartości występujących w obszarze analizowanym. Po przytoczeniu treści przepisów § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia oraz stwierdzeniu, że projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy autorka analizy zaproponowała ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nowo wydzielonej działki nie mniej niż 0,15 - zgodnie ze średnią oraz nie więcej niż 0,25 - zgodnie z wnioskiem Inwestora. Rację ma Kolegium, że ustalenie wskaźnika w przedziale od 0,15 do 0,25 stanowi zbyt duże zróżnicowanie i zbyt duże odstępstwo od średniego wskaźnika w przypadku górnej granicy. Odstępstwo to nie zostało w sposób szczegółowy i jasny uzasadnione. Trudno bowiem uznać za przekonywające uzasadnienie dla tak ustalonego wskaźnika stwierdzenie autorki analizy, że jest to zgodne z wnioskiem Inwestora. Przechodząc dalej, w analizie zaproponowano ustalenie wysokości głównej kalenicy projektowanych budynków na nie mniej niż 8,5 m i nie więcej niż 9 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na nie mniej niż 8,5 m i nie więcej niż 9 m - zgodnie z wnioskiem. Uzasadniając tak proponowane wartości autorka analizy podała, że na analizowanym obszarze budynki mieszkalne mają wysokość około 7-9 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to zasada, od której przewidziano wyjątki. Jeżeli bowiem wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 ). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4). Z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok, a zatem - stosownie do przywołanego § 7 ust. 3 Rozporządzenia - należało przyjąć jej średnią wartość. Przyjęte w analizie odstępstwo w tym zakresie również nie zostało uzasadnione, ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że lokalizacja budynków o takiej wysokości (tj. od minimum 8,5 m do maximum 9 m) nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego i jest zgodna z wnioskiem Inwestora. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie również dostrzegł braki w uzupełnionej przez Inwestora dokumentacji oraz sprzeczności w zakresie informacji dotyczących planowanej zabudowy. Co prawda na wezwanie organu pierwszej instancji Spółka dostarczyła w dniu 15 lutego 2023 r. kopię mapy zasadniczej, lecz dokument ten nie spełnia wymogów stawianych przez art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na mapie nie wskazano terenu, którego wniosek dotyczy oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać). Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz braków w dokumentacji złożonej przez Inwestora uprawniała Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, albowiem godziłoby to w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]