II OSK 578/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1091/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 czerwca 2022 r., nr SKO.UL/41.7/166/2022/6301/RS w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1091/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") po rozpoznaniu skargi Spółdzielni M. w S. (dalej: "spółdzielnia", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") z 2 czerwca 2022 r., nr SKO.UL/41.7/166/2022/6301/RS uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z 29 marca 2022 r., nr 31/22/W ustalającą na wniosek P. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej hydroforni na funkcję mieszkalną (budynek wielorodzinny) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Z., przy ul. [...] w S. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji obu instancji nie dopełniły obowiązku uzyskania wymaganego stanowiska innych organów, podczas gdy stanowisko takie zostało zajęte w trybie z art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), - 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uzgodnienia wymaga każda wersja projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, niezależnie od zakresu dokonanych w nim zmian. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 dotyczącego kosztów postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi złożonej przez spółdzielnię; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA w Gliwicach zakwestionował zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji tzw. milczącego uzgodnienia, przewidzianej w art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. Zdaniem WSA w Gliwicach procedura uzgodnienia została przeprowadzona, ale uczyniono to wyłącznie w odniesieniu do projektu decyzji, w oparciu o który zapadła decyzja Prezydenta z 16 grudnia 2021 r., która została następnie uchylona decyzją Kolegium z 10 lutego 2022 r. Innymi słowy, podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Gliwicach nie było pominięcie instytucji milczącego uzgodnienia projektu decyzji, ale brak ponowienia procedury uzgodnieniowej w odniesieniu do projektu decyzji, w oparciu o który Prezydent wydał, opisaną na wstępie, decyzję z 29 marca 2022 r. (zob. s. 8 uzasadnienia). 3.5. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., to trafnie Kolegium podniosło, że WSA w Gliwicach nie przeprowadził analizy co do zakresu zmian wprowadzonych do projektu decyzji opracowanego na skutek uchylenia decyzją Kolegium z 10 lutego 2022 r. pierwotnej decyzji Prezydenta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. podlega nie przedsięwzięcie, ale konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia organowi wyspecjalizowanemu przez organ gminy. Tym samym zasadą jest, że zmiana przez organ główny projektu decyzji wiąże się z koniecznością powtórzenia procedury uzgodnieniowej (por. np. L. Staniszewska, Współdziałanie organów administracji publicznej w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 234). Od tej zasady, mając na uwadze wymóg prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny i zgodny z zasadą zaufania (art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a.), należy dopuścić wyjątek w sytuacji, gdy w sprawie jest oczywiste, że zmiana projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć jakiekolwiek wpływu na kwestie istotne z punktu widzenia kompetencji danego organu uzgodnieniowego (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2726/22, CBOSA). Innymi słowy, nie jest uzasadniony pogląd WSA w Gliwicach, że każda zmiana projektu decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od rodzaju i zakresu tej zmiany, bezwarunkowo skutkuje obowiązkiem ponowienia wszystkich uzgodnień. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. nie mógł jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Otóż analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w dniu 20 września 2021 r. Prezydent przedstawił do uzgodnienia m. in. Ministrowi Klimatu i Środowiska oraz Marszałkowi Województwa Śląskiego projekt decyzji o warunkach zabudowy z tej samej daty (k. 16 akt administracyjnych). Rzecz jednak w tym, że projekt ten był niekompletny, w szczególności nie zawierał konkretnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych planowanej inwestycji (zob. pkt 2a osnowy projektu). Z akt sprawy wynika również, że do organów uzgodnieniowych nie przesłano załączników do projektu decyzji, w tym wyników analizy, albowiem analiza ta została sporządzona dopiero 30 listopada 2021 r. (k. 28 akt administracyjnych). W świetle przywołanej zasady, że uzgodnieniu podlega konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie ogólnie ujęte przedsięwzięcie, a także mając na uwadze wymóg rzetelnego wykonywania kompetencji przez organ uzgodnieniowy (art. 6 i 7 k.p.a.), należy przyjąć, że organ główny winien przesłać do uzgodnienia kompletny projekt decyzji, tj. projekt zawierający wszystkie wymagane przez prawo materialne i procesowe elementy, w tym przede wszystkim poszczególne parametry urbanistyczne i architektoniczne wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skoro w realiach niniejszej sprawy warunek ten nie został spełniony, to zasadne było uchylenie przez WSA w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 29 marca 2022 r. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.