II SA/Gd 20/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.L na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 października 2025 r., nr WOP.7721.4.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie (dalej jako PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia technicznego związanego z warsztatem posadowionym na terenie zabudowanej działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w miejscowości T., gmina T. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2017 r. ustalono, że na działce znajduje się wybudowany w 1986 r. budynek warsztatowy dwukondygnacyjny, zawierający garaż, magazyn, warsztat i szatnię dla pracowników. Częściowo w budynku oraz częściowo na zewnątrz budynku w latach 2009 - 2010 została wykonana stalowa konstrukcja wsporcza pod wciągarkę, składająca się z belki oraz słupa znajdującego się przy ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...]. Z przedłożonego projektu technicznego z czerwca 2009 r. wykonanego w celu zaprojektowania stalowej konstrukcji wsporczej pod wciągarkę w istniejącym zakładzie mechanicznym wynikało, że inwestycję określono jako "BELKA PODSUWNICOWA W ZAKŁADZIE MECHANICZNYM". W treści opisu technicznego do tego projektu w punkcie 2.0 projektant stwierdził, że na podstawie analizy statycznej planowanego układu można zastosować wyciągarkę o masie własnej około 200 kg i maksymalnym udźwigu 600 kg. Natomiast z oględzin wynikało, że w stosunku do projektu wymiary rzeczywiste są inne (część zewnętrzna jest krótsza o 140 cm, w budynku dłuższa o 152 cm, wysokość słupa jest większa o 23 cm). Pismem z 8 stycznia 2018 r. PINB poinformował strony o zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania z urządzenia technicznego związanego z warsztatem na budowlę - dopuszczoną do eksploatacji przez Urząd Dozoru Technicznego Oddział w Gdańsku w dniu 1 lipca 2011 r. jako urządzenie transportu bliskiego i nazwaną przez ten urząd cięgnikiem linowym. Zdaniem organu, stalowa konstrukcja wsporcza stalowej belki dwuteowej oraz poruszające się po niej urządzenie techniczne - cięgnik linowy - jest w komplecie budowlą w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.) - obowiązującego w czasie powstania tej budowli. Nieruchoma konstrukcja stalowa, po której porusza się cięgnik linowy (dopuszczony do eksploatacji przez Urząd Dozoru Technicznego decyzją z 1 lipca 2011 r.) jest umiejscowiona w znacznej części poza budynkiem warsztatu i zlokalizowana od strony zachodniej bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...], będąc tym samym bliżej położonym (względem budynku mieszkalnego na działce nr [...] niż przed 2009 r.) - nowym (z napędem elektrycznym cięgnika) samoistnym źródłem oddziaływania (dźwięki, drgania, zacienianie, woń, zanieczyszczenia) na bezpośrednie otoczenie - zamiast wcześniej - prawdopodobnie powstałej w roku 1986 lub 1987 starej konstrukcji z łańcuchowym wciągnikiem ręcznym. Pomimo tego, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., które obowiązywało w czasie powstania starej konstrukcji, nie wymagana była dla jej zbudowania (montażu) tzw. "zgoda budowlana", to dla powstania całkowicie nowej konstrukcji - zamiast rozebranej starej - zgoda taka była i jest wymagalna. Przesądza o tym przede wszystkim to, że przedmiot postępowania naprawczego nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 P.b.; Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), ponieważ warsztat został zaprojektowany bez niego, a jest urządzeniem technicznym, które jest budowlą (art. 3 pkt 3 P.b.). Postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. PINB wstrzymał wykonanie opisanych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w nakazanym terminie wymienionych w sentencji tego postanowienia dokumentów. Postanowieniem z 11 września 2019 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zmieniając termin wykonania obowiązku na dzień 29 listopada 2019 r. Wnioskiem z 27 listopada 2019 r. J. L. zwrócił się do PINB o niewszczynanie postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu objętego niniejszym postępowaniem wskazując, że postanowienie WINB z 11 września 2019 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, zaś wszczęcie postępowania nakierowanego na nakazanie rozbiórki obiektu wiąże się z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków dla warsztatu, który korzysta z konstrukcji wsporczej i poruszającego się po nim urządzenia technicznego. Wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt 673/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. L. i J. L. na ww. postanowienie WINB. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotowy cięgnik do transportu pionowo - poziomego stanowi urządzenie techniczne stanowiące całość techniczno - użytkową (art. 3 pkt 3 P.b.), a jego elementy konstrukcyjne betonowe - część budowlaną urządzenia technicznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że pionowa belka i jej zastrzały umocowane są na stopach betonowych, zaś drugi koniec suwnicy przymocowany jest do belki poziomej wzmocnionej poduszkami betonowymi. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że cięgnik z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno - użytkową, a jego wykonanie nie polegało na montażu jego elementów, lecz na jego budowie. Budowla ta została wykonana bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wadliwego określenia kręgu stron postępowania Sąd zwrócił uwagę, że niewątpliwie działka, której właścicielami są Skarżący sąsiaduje (graniczy) bezpośrednio z działką należącą do D. Z. i T. Z., a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony przy granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli przy granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2398/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. L. i J. L. NSA uznał za trafne stanowisko organów nadzoru budowlanego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że cięgnik liniowy do transportu pionowo - poziomego stanowi urządzenie techniczne stanowiące całość techniczno - użytkową, a elementy konstrukcyjne, betonowe – część budowlaną tego urządzenia technicznego i jako całość stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Zasadnie zatem przyjęto, że budowa tego typu obiektu budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia. W konsekwencji zasadnie przyjęto też tryb legalizacji przewidziany w art. 48 P.b. i nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w treści kwestionowanego postanowienia. Decyzją nr PNB-7141/29/40/17/PB z 13 grudnia 2019 r. PINB nakazał Skarżącym rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego cięgnika linowego - na terenie nieruchomości zabudowanej, działka nr [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości T. W uzasadnieniu przedstawiono tok postępowania, w tym dokonaną zmianę kwalifikację przedmiotu sprawy oraz zebrane dowody wskazujące, że stara konstrukcja wsporcza wraz z łańcuchową wciągarką ręczną jest innym obiektem niż zrealizowany w latach 2009 - 2010, i że powstały obiekt różni się parametrami od wskazanych w projekcie technicznym z czerwca 2009 r. sporządzonym dla belki podsuwnicowej w zakładzie mechanicznym. Organ wskazał, że inwestorzy nie przedłożyli w stosownym terminie dokumentów w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. Odnosząc się do wniosku o niewszczynanie postępowania rozbiórkowego PINB wyjaśnił, że przychylając się do tego żądania naraziłby się na zarzut niepodjęcia nakazanych prawem czynności, ponieważ zaskarżone postanowienie jest ostateczne, a dopiero niniejsza decyzja (będąca następstwem niewykonania przez inwestorów zaskarżonego do sądu postanowienia WINB), nakazująca rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia budowli, wydana w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podlegać może (w odwołaniu od niej) ocenie w świetle argumentów sformułowanych przez skarżącego we wniosku z 27 listopada 2019 r. Decyzją nr WOP.7721.4.2020.GD z 5 września 2023 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o rozbiórce. W uzasadnieniu podkreślono, że sądy administracyjne obu instancji podzieliły dokonaną przez organy klasyfikację przedmiotu postępowania i przyjętej procedury. Zwrócono też uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a brak złożenia dokumentów określonych w postanowieniu skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki. Zatem, skoro inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia z 11 września 2019 r., zasadne było wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do braku rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego, WINB podkreślił, że Sąd - postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 673/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB z 11 września 2019 r. Ponadto, postępowanie sądowe prowadzone na skutek zaskarżenia ww. postanowienia nie stanowiło zagadnienia wstępnego (w świetle przepisów art. 97 k.p.a.), mogącego spowodować zawieszenie postępowania. Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy, rozpatrzenie ww. wniosku (którego organ I instancji powinien dokonać) i tak nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 949/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję WINB. W uzasadnieniu Sąd przywołał wyroki z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 673/19 oraz z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2398/20 i stwierdził, że Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W związku z tym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia co do kwalifikacji spornego obiektu, faktu samowoli oraz trybu procedowania organów nadzoru, którym to rozstrzygnięciem Sąd jest związany, jak również w pełni podziela tę ocenę, na obecnym etapie nie jest możliwe kwestionowanie ww. okoliczności, jak czynią to Inwestorzy w skardze, błędnie uznając, iż powyższe wyroki nie zostały wydane w tej samej sprawie. Również zarzut dotyczący błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności poprzez przyznanie statusu strony D. Z. i T. Z., nie mógł zostać uwzględniony, albowiem także w tej kwestii wypowiedział się Sąd w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 2398/20. W niniejszej skardze inwestorzy natomiast zarzucają, że ww. stwierdzenia Sądu nie odnoszą się do podnoszonej przez nich kwestii braku przysługiwania T. Z. statusu współwłaściciela nieruchomości. Nie zauważają jednak, że dalej w uzasadnieniu Sąd za niezasadny uznał zarzut, iż w księdze wieczystej nie zostało ujawnione postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym L. Z. Jak bowiem wskazano, w dacie kontroli skarżonego postanowienia (o wstrzymaniu robót – przypis Sądu) przez Sąd zostało już ujawnione prawo T. Z. w księdze wieczystej nieruchomości. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa w sytuacji, gdy okazywany jest dowód na niezgodność treści księgi ze stanem faktycznym. Takim dowodem w niniejszej sprawie był akt zgonu L. Z. i postanowienie o stwierdzenie nabyciu spadku po nim przez D. Z. i T. Z. Organy nadzoru budowlanego obowiązane były uwzględnić fakty dokumentowane przedstawionymi dokumentami. Za nietrafne uznał Sąd stanowisko Skarżących, jakoby kwestionowane postępowanie było postępowaniem odrębnym od tego dotyczącego wstrzymania robót i nakazu przedłożenia dokumentów celem legalizacji. Trzeba mieć na względzie, że zaskarżona decyzja - wydana na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., jest konsekwencją niewykonania przez Inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy. Niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie powoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy i których obowiązek przedstawienia został nałożony postanowieniem, należy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5), a w przypadku zakończonej budowy - jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 P.b., a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionym na podstawie przekazanej dokumentacji oraz oględzin z 28 listopada 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie w stosunku do inwestorów: B. L. i J. L., którzy wówczas byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], miejscowość T. i znajdujących się na niej obiektów, w tym przedmiotowego obiektu budowlanego. Do nich również, jako inwestorów i właścicieli, organ skierował postanowienie z 3 czerwca 2019 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki skierowany został również do Skarżących, jako inwestorów i właścicieli nieruchomości, jednak z przedłożonych przez Skarżących do akt dokumentów wynika, że na dzień rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego II instancji nie byli oni właścicielami działki nr [...]. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego przekazanego Sądowi przy piśmie pełnomocnika Skarżących z 19 października 2023 r., w dniu 1 września 2023 r. małżonkowie L. (umową darowizny) przenieśli na rzecz swojego syna – M. L. (do jego majątku osobistego) nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych zaistniała w administracyjnym toku instancji, na etapie postępowania odwoławczego, i powinna zostać uwzględniona przez organ, co nie miało jednak miejsca. Dalej Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie WINB przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło do tego, iż Skarżący nie poinformowali organu o zmianie własnościowej dotyczącej działki nr [...], na której znajduje się objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany. Niewywiązanie się przez organ z tego obowiązku miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zgodnie z przepisem art. 52 P.b. adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 tej ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że wymienienie w art. 52 P.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się też, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Oznacza to, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, narusza przepisy postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. oraz materialnego – art. 52 P.b. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr WOP.7721.4.2020.GD z 29 października 2025 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z 13 grudnia 2019 r. i nakazał właścicielowi – M. L. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej, stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego – cięgnika linowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości T., gmina T. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i stwierdził, że z analizy zebranych dokumentów wynika, że warsztat miał służyć do "regeneracji węży do ładowania obornika i kombajnów". Natomiast z przeprowadzonego postępowania wynika, że przedmiotowe urządzenie służy do przenoszenia z zewnątrz warsztatu do hali warsztatowej elementów regenerowanych w warsztacie o wadze od 30 kg do 250 kg. Ponadto w stosunku do projektu wymiary rzeczywiste są inne (część zewnętrzna jest krótsza o 140 cm w budynku dłuższa o 152 cm, wysokość słupa jest większa o 23 cm). Zatem przedmiotowa belka jest inna niż zaprojektowana. Ponadto w budynku warsztatu w latach 1986 - 1987 została wykonana inna konstrukcja pod inne urządzenie techniczne, która obecnie nie istnieje. Składała się ona z rury poziomej (zlokalizowanej wewnątrz i na zewnątrz budynku i podpartej na rurach pionowych), po której poruszała się łańcuchowa wciągarka ręczna. Oceniając parametry obecnej konstrukcji wsporczej należy stwierdzić, że różni się ona zasadniczo od tej wykonanej w latach 1986-87 i służy do używania innego urządzenia technicznego. Z ustaleń wynika, że w latach 2009 - 2010 inwestor wykonał inną budowlę, nie uwzględnioną w projekcie będącym załącznikiem do decyzji z 1986 r. Wobec tego przedmiotowa konstrukcja wsporcza pod urządzenie transportu bliskiego - ciągnik liniowy, składająca się z belki dwuteowej opartej w budynku na belce poprzecznej, a na zewnątrz budynku opartej na słupie, jest budowlą i wymagała zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 29-31 nie przewiduje dla przedmiotowej budowli zwolnień od uzyskania zgód organów architektoniczno-budowlanych), uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiadał. Zatem zasadne było prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ II instancji wskazał, że PINB wydał postanowienie z 3 czerwca 2019 r., którym wstrzymał roboty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazał przedłożyć określone w procedurze legalizacyjnej dokumenty. Postanowieniem z 11 września 2019 r. WINB utrzymał ww. postanowienie w części dotyczącej obowiązku i uchylił w części dotyczącej terminu wyznaczając nowy termin przedłożenia tych dokumentów. Opisane postanowienia zostały skontrolowane przez sądy administracyjne obu instancji. Następnie WINB przypomniał, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej, tj. nie złoży wymaganych dokumentów. Brak złożenia dokumentów określonych w ww. postanowieniu (podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej brak uiszczenie opłaty legalizacyjnej), skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Zatem mając powyższe na uwadze, skoro inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. postanowienia, zasadne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli. W skardze na powyższą decyzję M. L. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie i zmianę decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący Skarżącemu postępowanie dwuinstancyjne, organ II instancji winien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 11, w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i jej zmianę pomimo że w sprawie aktywny udział brały osoby nielegitymowane interesem prawnym do udziału w postępowaniu przez organem I instancji, jednocześnie ani organ I instancji ani II instancji nie przekonał w należytym zakresie dlaczego uznaje D. i T. Z. jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej do działki, na której jest położony obiekt objęty nakazem rozbiórki, ani ponadto dlaczego zdaniem organu uzasadnione jest uznanie, że legitymują się oni interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu o orzeczenie nakazu rozbiórki, wobec czego organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania o nakazanie rozbiórki w sytuacji zawiadomienia organu przez Skarżącego, że złożony został przez niego wniosek o legalizację obiektu mającego podlegać rozbiórce, podczas gdy ze względu na istotność rozstrzygnięcia w zakresie zgody na legalizację uzasadnia przekonanie, że postępowanie winno zostać przez organ II instancji zawieszone, - art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie o zmianie decyzji organu I instancji w sposób niekorzystny dla Skarżącego, bowiem w pierwotnej decyzji nie był on zobowiązany do rozbiórki przedmiotowej budowli, a na mocy decyzji organu II instancji został obciążony takim nakazem, z jednoczesnym odebraniem mu uprawnienia do kwestionowania tej decyzji przed dwiema instancjami, co w konsekwencji narusza art. 15 k.p.a., - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia czynnego udziału na etapie postępowania przez organem I instancji, podczas gdy organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: - wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący działalności skarżącego pod firmą "[...]", NIP [...], na fakt prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem jest naprawa maszyn, pod adresem ul. [...] [...] T., do której prowadzenia niezbędna jest budowla stanowiąca przedmiot niniejszego postępowaniu, - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II OZ 853/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budowli stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania na fakt uznania zasadności wstrzymania wykonania decyzji ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem budowli stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto, Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący przypomniał, że w toku rozpoznawania sprawy na nowo przed organ II instancji złożył wniosek o legalizację budowli jako nowy właściciel nieruchomości, który nie miał wcześniej możliwości złożenia takiego wniosku. Wniósł jednocześnie o przedłużenie procedowania sprawy ze względu na złożenie przez niego wniosku o legalizację. Organ nie uznał za zasadne wzięcia pod uwagę wskazanej przez Skarżącego okoliczności i wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Skarżącego, decyzja organu II instancji narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności wskazano, że organ II instancji zmienił decyzję organu I instancji, nakładając na podmiot nie będący właścicielem nieruchomości na dzień wydawania decyzji organu I instancji, obowiązek rozbiórki budowli. Skarżący przypomniał, że nie brał żadnego udziały w postępowaniu przed organem I instancji, co więcej - nie miał możliwości złożenia wniosku o legalizację budowli, a decyzją organu II instancji został zobowiązany do jej rozbiórki. Na skutek działania organu II instancji wydana została decyzja, która narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania - Skarżący został obciążony obowiązkiem rozbiórki budowli na podstawie decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy nie brał w ogóle udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższe uzasadnia także przekonanie, że skoro Skarżący nie był obciążony żadnym obowiązkiem w zaskarżonej decyzji organu I instancji, ani w uchylonej przez WSA decyzji organu II instancji, a po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek skargi do WSA został obciążony takim obowiązkiem, to jest to niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na niekorzyść strony skarżącej. Podkreślił także, iż w niniejszej sprawie na skutek przejścia uprawnień po darowaniu na jego rzecz nieruchomości Skarżący wstąpił do poprzedniej sprawy również w roli Skarżącego, a nie wyłącznie uczestnika. Zatem zakaz orzekania na niekorzyść obejmuje również jego. Organ poprzez powyższe działanie naruszył art. 139 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ani z rażącym naruszeniem prawa, ani z rażącym naruszeniem interesu społecznego, zatem orzekanie na niekorzyść strony skarżącej uznać należy za niewątpliwe naruszenie art. 139 k.p.a. Skarżący podniósł ponadto, że organ Il instancji, a także organ I instancji, błędnie uznały za stronę postępowania D. i T. Z. Jako uzasadnienie ich interesu prawnego wskazane jest, że budowla stanowiąca przedmiot sprawy znajduje się przy granicy nieruchomości należącej do D. i T. Z. Jednocześnie organ nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów uznał, że nieruchomość należy do D. i T. Z. Co więcej sam fakt, że nieruchomości są ze sobą sąsiadujące, nie wykazuje istnienia interesu prawnego w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 10 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 20/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 października 2025 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Przed przystąpieniem do uzasadnienia rozstrzygnięcia składu orzekającego najpierw należy wskazać na dwie kwestie, które są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w 2017 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.). PINB wszczął i prowadził w trybie art. 48 P.b., tj. zainicjował postępowanie legalizacyjne. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 P.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego nakazywał rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższe oznacza, że ilekroć organ nadzoru budowlanego powziął informację o tzw. samowoli budowlanej, jego obowiązkiem była kontrola obiektu i ewentualne wszczęcie stosownego postępowania (art. 48 albo art. 49b P.b. w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Ustawodawca przewidział poprzedzenie nakazu rozbiórki poczynieniem ustaleń, czy jest możliwe zalegalizowanie samowolnie posadowionego obiektu - wobec takiej woli inwestora oraz przy spełnieniu ustawowych przesłanek. Pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego jest zatem wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 P.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.). W przedmiotowym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymienionych dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b. w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b. w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje się rozbiórkę (art. 48 ust. 4 P.b. w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Powyższe oznacza, że zarówno postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jak i późniejsza legalizacja albo nakaz rozbiórki, są etapami tego samego postępowania i muszą nastąpić w kolejności wskazanej przez ustawodawcę. Skład orzekający w pełni podziela pogląd NSA, zgodnie z którym w przypadku wszczęcia przez organ nadzoru budowanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej w trybie określonym art. 48 P.b. pierwszym krokiem jest wstrzymanie budowy i otwarcie procesu legalizacji, a dopiero w wyniku niepowodzenia takiego procesu może być wydana decyzja o rozbiórce. Rozstrzygnięcie o naruszeniu przepisów P.b., tj. stwierdzenie faktu i rodzaju samowoli budowlanej oraz o jego konsekwencjach w postaci wdrożenia odpowiedniej procedury, następuje zatem już w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. O ile niewątpliwie ww. postanowienie mieści się w granicach sprawy administracyjnej, w której wydano decyzję o rozbiórce, to nie zawsze sąd administracyjny kontrolujący tę decyzję władny jest poddać kontroli także postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i zastosować wobec niego środek określony w art. 135 p.p.s.a. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przysługuje bowiem zażalenie, a zatem, w dalszej kolejności, może ono samoistnie stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych mogą być badane w ramach sądowej kontroli tylko raz - albo w ramach kontroli tego postanowienia, albo - jeśli strona nie skorzystała z prawa jego zaskarżenia - w ramach kontroli postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę. Wybór w tym zakresie należy do adresata decyzji. (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2574/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie PINB wydał postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów w dniu 3 czerwca 2019 r., a następnie postanowieniem z 11 września 2019 r. WINB utrzymał je w mocy. Ówcześni właściciele działki i inwestorzy samowoli budowlanej – B. L. i J. L. – zaskarżyli ww. postanowienie, a wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 673/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił ich skargę. Natomiast wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2398/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżących. W kontekście powyższego należy podkreślić, że kwestia prawidłowości określenia przedmiotu postępowania, ustalenie faktu samowoli, jak i właściwego trybu procedowania została już prawomocnie przesądzona w ww. wyrokach. Sąd ocenił kwalifikację cięgnika linowego i robót związanych z jego posadowieniem na działce uznając, że cięgnik linowy wraz z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno - użytkową, a jego wykonanie polegało nie na montażu jego elementów, lecz na budowie. Sąd przesądził, że w tej sprawie mamy do czynienia z budowlą, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie więc organy, po ustaleniu, że inwestorzy takowego pozwolenia nie uzyskali, wdrożyły procedurę z art. 48 P.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia co do kwalifikacji spornego obiektu, faktu samowoli oraz trybu procedowania organów nadzoru, którym to rozstrzygnięciem Sąd jest związany, jak również w pełni podziela tę ocenę, na obecnym etapie nie jest możliwe kwestionowanie ww. okoliczności, podobnie jak kwestii przyznanie statusu strony D. Z. i T. Z. Stanowisko to zostało potwierdzone w kolejnym, prawomocnym wyroku wydanym w granicach niniejszej sprawy, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 949/23. Powyższe uwagi były konieczne, aby wyjaśnić i podkreślić, że w niniejszym rozstrzygnięciu skład orzekający był związany ww. prawomocnymi wyrokami. Przechodząc do głównego zarzutu skargi, tj. braku udziału Skarżącego M. L. w spornym postępowaniu od początku, należy przypomnieć, że w dniu 1 września 2023 r. małżonkowie L. (umową darowizny) przenieśli na rzecz swojego syna – M. L. (do jego majątku osobistego) nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych zaistniała w administracyjnym toku instancji, na etapie postępowania odwoławczego, lecz nie została uwzględniona przez WINB, co było powodem uchylenia tej decyzji na mocy ww. prawomocnego wyroku z 11 czerwca 2025 r. sygn. II SA/Gd 949/23. Sąd wskazał wówczas, a co skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, że w toku rozpoznania sprawy administracyjnej stosowane normy prawa mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wymaga ich stosowania zawsze "na bieżąco" i wydawania aktów jurysdykcyjnych na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień rozstrzygnięcia. O całokształcie sprawy administracyjnej nie decyduje którakolwiek ze stron stosunku administracyjnoprawnego, gdyż wyznacza go prawo materialne. W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w chwili jego wszczęcia. Co więcej, kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenie badanego przedmiotu. Oznacza to konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między wszczęciem postępowania a podjęciem rozstrzygnięcia. W postępowaniu legalizacyjnym kluczowy jest przedmiot tego postępowania, a zatem obiekt budowlany będący samowolą budowlaną. Natomiast kwestie podmiotowe mają charakter wtórny. Oczywiście, konieczne jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, następnie ustalenie inwestora samowoli i właściciela nieruchomości, na której samowola się znajduje. W tym miejscu należy wskazać na art. 52 P.b., w myśl którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Decyzje, o których mowa w art. 52 P.b., dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11). Inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. Poza tym inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, mógł później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości. I w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz i in., Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52). W konsekwencji fakt, iż postępowanie toczy się od 2017 r. a Skarżący został nowym właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowa samowola budowlana w 2023 r. nie stanowi powodu, dla którego całe postępowanie należy poprowadzić od początku z powyżej określonych powodów. Dodatkowo należy również zauważyć, że w prawomocnym wyroku z 11 czerwca 2025 r. sygn. II SA/Gd 949/23 wydanym w granicach sprawy tutejszy Sąd zwrócił uwagę, że M. L. wstąpił do postępowania w miejsce swoich rodziców w dniu 1 września 2023 r., a zatem po wydaniu decyzji rozbiórkowej przez PINB (13 grudnia 2019 r.) oraz przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym przez WINB (5 września 2023 r.). Sąd wskazał wówczas, że było to powodem uchylenia decyzji organu II instancji, bowiem WINB naruszył art. 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło do tego, iż ówcześni Skarżący nie poinformowali organu o zmianie własnościowej. Jednakże jednocześnie Sąd nie uchylił również decyzji organu I instancji z tego powodu uznając, że zmiany podmiotowe w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym są dopuszczalne. Zgodnie art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skoro skarżący nabył od rodziców – B. L. i J. L. nieruchomość, na której posadowiono nielegalną budowlę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego, to wstąpił on do tego postępowania w miejsce dotychczasowych właścicieli. Reasumując, zaskarżona w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Gd 20/26 decyzja WINB z 29 października 2025 r. została oparta na art. 48 P.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.) jest prawidłowa, bowiem ani ówcześni właściciele działki, będący jednocześnie inwestorami samowoli budowlanej, tj. B. L. i J. L., ani kolejny właściciel działki od 2023 r., tj. ich syn M. L., nie wypełnili zobowiązań wynikających z ostatecznego i prawomocnego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. W konsekwencji, zainteresowani sami uniemożliwili organom nadzoru ewentualną legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec tego prawidłowe było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie przytoczonego powyżej art. 48 ust. 4 P.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.