II SA/Gd 185/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2026 r., nr SKO Gd/1358/25 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzania lasu oddala skargę.

Skarga Pani I.G. (dalej jako: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "SKO", "Kolegium") z 9 grudnia 2025 r. przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 30 sierpnia 2024 r. Skarżąca złożyła wnioski i zastrzeżenia, co do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu [...]. W treści pisma Skarżąca wniosła o wykreślenie z planu części pododdziału 51-b, jako że teren ten nigdy nie stanowił lasu, a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. sygn. akt I [...] z 25 czerwca 2000 r., przez przedmiotowy grunt ustanowiono służebność drogi koniecznej do działki nr [...]. Decyzją z 6 lutego 2025 r. Starosta Kartuski orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu ewidencyjnego [...], odnoszących się do działki nr [...], dotyczących zasadności ujęcia w ww. planie terenu istniejącej drogi o szer. 4 m, z uwagi na ich wniesienie przez Skarżącą niebędącą właścicielem gruntu leśnego na działce nr [...] obr. [...], gm. C. W uzasadnieniu wskazał, że w po wstępnej analizie sprawy stwierdzono, że działka nr [...] w obrębie geod. [...], gm. C., nie jest własnością Skarżącej. Organ uznał za zasadne umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż zastrzeżenia i wnioski do projektu planu złożył nie właściciel lasu, lecz osoba postronna, a więc osoba nieuprawniona. W wyniku wniesionego odwołania SKO decyzją z 9 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Starosta słusznie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Jak wynika z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, zastrzeżenia i uwagi do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu mogą składać wyłącznie właściciele lasów, zatem tylko takie podmioty posiadają przymiot strony w tym postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżącej przysługuje służebność drogi koniecznej na działce nr [...] obr. [...], objętej uproszczonym planem urządzenia lasu, jednakże właścicielem tej nieruchomości jest ktoś inny, co wynika ze znajdującego się w dokumentacji wypisu z rejestru gruntów. W tym przypadku za właściciela lasu uprawnionego do złożenia zastrzeżeń i uwag do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy, należy uznać wyłącznie właścicieli nieruchomości o nr [...] obr. [...], na której znajduje się grunt leśny objęty projektem uproszczonego planu urządzenia lasu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na powyższą decyzję SKO, Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 21 ust. 5 w zw. z 6 ust 1. pkt 3 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż uprawnienie do składania zastrzeżeń i wniosków w sprawie projektu uproszczonego planu urządzania lasu przysługuje wyłącznie właścicielowi lasu, podczas gdy ustawa o lasach posługuje się szeroką, autonomiczną definicją właściciela lasu, obejmującą nie tylko właściciela i użytkownika wieczystego, lecz także posiadacza samoistnego, użytkownika, zarządcę lub dzierżawcę lasu, niezależnie od posiadania tytułu własności; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zmianę planu urządzania lasu i prawa Skarżącej do korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez działkę o nr [...] o szerokości 4 m, stanowiącej jedyny dojazd z drogi powiatowej do nieruchomości Skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkuje utrzymaniem w mocy uproszczonego planu urządzania lasu nieuwzgledniającego prawa Skarżącej i pozostającego w sprzeczności z prawem Skarżącej do korzystania ze służebności drogi koniecznej, gdyż droga leśna będzie mieć mniejszą szerokość niż 4 m; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzania lasu dla obrębu ewidencyjnego [...], odnoszących się do części działki o nr [...], dotyczących zasadności ujęcia w ww. planie terenu istniejącej drogi o szerokości 4 m, stało się bezprzedmiotowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sprawie istniał nadal konkretny i aktualny przedmiot postępowania wymagający merytorycznego rozstrzygnięcia oraz występował uprawniony podmiot; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; art. 136 § 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy część działki o nr [...], na której zlokalizowana jest istniejąca droga o szerokości około 4 m, spełnia przesłanki uzasadniające jej ujęcie w uproszczonym planie urządzania lasu jako teren leśny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje utrzymaniem w mocy uproszczonego planu urządzania lasu nieuwzgledniającego prawa Skarżącej i pozostającego w sprzeczności z prawem skarżącej do korzystania ze służebności drogi koniecznej. Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zachodzą przesłanki do jej odrzucenia, a ponadto wniósł o jej ewentualne oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 9 grudnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek wniesienia przez Skarżącą zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Istota sporu sprowadza się do oceny czy Skarżącej jako właścicielowi nieruchomości, na rzecz której ustanowiono służebność przejazdu przez grunt mający być objęty uproszonym planem urządzania lasu, przysługuje prawo złożenia zastrzeżeń i wniosków wobec wyłożonego projektu planu. Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r. poz. 530 ze zm.)., w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu, a starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do składania zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu do "zainteresowanych właścicieli lasów". Dla ustalenia znaczenia tego pojęcia miarodajna jest definicja legalna zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Stosownie do tego przepisu, właścicielem lasu jest osoba fizyczna lub prawna będąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Wskazana definicja ustawowa wyznacza zakres podmiotowy wszystkich przepisów posługujących się pojęciem właściciela lasu, w tym art. 21 ust. 5 tej ustawy. Oznacza to, że dla nabycia legitymacji do złożenia zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest wystarczające wykazanie jakiegokolwiek związku prawnego lub faktycznego z nieruchomością objętą projektem planu. Konieczne jest bowiem wykazanie, że dany podmiot mieści się w zakresie definicji właściciela lasu. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że warunek ten nie został spełniony. Poza sporem jest, że Skarżącej jako właścicielowi nieruchomości objętej Księgą wieczystą nr [...] przysługuje służebność przejazdu przez grunt objęty projektem uproszczonego planu urządzenia lasu, to jest przez działkę nr [...] (uprzednio [...]), obręb [...]. Tego rodzaju tytuł prawny nie został jednak wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Uprawniony ze służebności nie jest ani właścicielem lasu, ani użytkownikiem wieczystym, ani posiadaczem samoistnym, ani zarządcą, ani dzierżawcą lasu. Osoba taka nie jest również użytkownikiem lasu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. W świetle przywołanego przepisu, pojęcie użytkownika odnosi się do podmiotu legitymującego się tytułem prawnym dającym określone władztwo nad lasem jako przedmiotem korzystania i prowadzenia gospodarki leśnej, a nie do osoby, której przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe umożliwiające przejazd przez cudzą nieruchomość. Służebność przejazdu daje jedynie uprawnienie do korzystania z gruntu obciążonego w ściśle wyznaczonym zakresie i nie kreuje stosunku prawnego, który ustawa o lasach utożsamia ze statusem właściciela lasu. W ocenie Sądu nie ma racji Skarżąca wywodząc swój status posiadacza i użytkownika działki nr [...] z faktu obciążenia tej nieruchomości służebnością przejazdu, z którego Skarżąca korzysta jako właściciel nieruchomości władnącej. Skarżąca dysponuje jedynie prawem do ściśle określonego korzystania z działki nr [...] (prawo przejazdu). Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby Skarżąca władała tą działką jak właściciel (posiadanie samoistne), a także aby działka ta była obciążona na rzecz Skarżącej prawem do jej używania i pobierania użytków (użytkowanie). Prawidłowość takiej wykładni potwierdza analiza dalszych przepisów ustawy o lasach. To właściciel lasu obowiązany jest m. in. do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych (art. 9), trwałego utrzymania lasu oraz zapewnienia ciągłości jego użytkowania (art. 13), w tym wykonywania zadań wynikających z uproszczonego planu urządzenia lasu (art. 24). Wobec właściciela lasu starosta może również stosować przewidziane ustawą środki nadzorcze, w szczególności nakazywać wykonanie obowiązków lub zadań określonych w uproszczonym planie urządzenia lasu. Osoba, której przysługuje wyłącznie służebność przejazdu, nie jest adresatem tych obowiązków ani środków nadzorczych. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że Skarżąca nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wniesienia zastrzeżeń i wniosków w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Sam fakt, że ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu mogą w sposób pośredni oddziaływać na wykonywanie służebności, nie oznacza jeszcze, iż podmiot uprawniony ze służebności staje się zainteresowanym właścicielem lasu w rozumieniu tej ustawy. W tej sytuacji znaczenia nabiera ocena prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01; przywołane orzecznictwo dostępne jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lutego 2002 r., II SA/Gd 434/21). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skoro ustawodawca przyznał uprawnienie do składania zastrzeżeń i wniosków wyłącznie zainteresowanym właścicielom lasów, a Skarżąca do tej kategorii nie należy, to jej wniosek z 30 sierpnia 2024 r. nie mógł skutecznie doprowadzić do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Brak było bowiem podmiotu legitymowanego do żądania rozpoznania sprawy w tym trybie. W tych warunkach organ nie był zatem zobowiązany do merytorycznej oceny zgłoszonych zastrzeżeń, ponieważ decyzja co do ich uznania albo nieuznania może zostać wydana tylko wtedy, gdy zastrzeżenia pochodzą od podmiotu objętego hipotezą art. 21 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Jeżeli natomiast wniosek pochodzi od osoby spoza ustawowo określonego kręgu uprawnionych, postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a prawidłową formą jego zakończenia jest decyzja o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tego powodu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), skargę oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy - na wniosek Skarżącej z 12 marca 2026 r. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.