II SA/Gd 154/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. i M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2025 r., nr WOP.7722.218.2025.AJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 29 września 2025 r., nr PINB.5140.187.2025.ZT i umarza postępowania administracyjne, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących K. K. i M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (PINB) postanowieniem z 29 września 2025 r., wydanym na podstawie w art. 48 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 48a ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych “przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego (zadaszenie tarasu o wymiarach ok. 8,84 m x 2,91 m), na terenie dz. nr [...] w obręb ewidencyjny L., w gminie S. “ Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że podczas przeprowadzonej 17 września 2025 r. kontroli stwierdzono, że na terenie działki nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Obiekt został oddany do użytkowania 29 lipca 2024 r. W dniu kontroli ustalono, że do budynku dobudowano zadaszenie tarasu o wymiarach około 2,91 metra x 8,84 m, które nie było w zakresie opracowania dokumentacji budowlanej. Zadaszenie tarasu zgodnie z dokumentacją zdjęciową oparte jest na słupach drewnianych i krokwiach budynku mieszkalnego, co stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Według oświadczenia inwestora, zadaszony taras został wybudowany po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w sierpniu 2025 r. bez pozwolenia na budowę – zgłoszenia, ponieważ inwestor uważał, że jest to wiata niewymagająca pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) postanowieniem z 23 grudnia 2025 r. utrzymał w całości w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. WINB stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że w sprawie dobudowane zadaszenie posiada krokwie opierające się na krokwiach budynku mieszkalnego, a zatem jest budynkiem konstrukcyjnie powiązane i stanowi z nim całość o wymiarach około 8,84 m x 2,91 m. Zdaniem organu odwoławczego tak wykonana konstrukcja zadaszenia doprowadziła do zmiany charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego, czyli zmiany powierzchni zabudowy budynku. Dalej organ wskazał, że analiza usytuowania przedmiotowego budynku na działce pozwala na stwierdzenie, że obszar oddziaływania zrealizowanej rozbudowy mieści się w granicach działki. Zatem rozbudowa budynku wymagała skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Pan K. K. i pani M.K. (Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazane postanowienie WINB. W skardze podniesiono, że nie doszło do rozbudowy budynku, ponieważ powstała jedynie wiata o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 50 m², którą zrealizowano w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Skarżących, powiązanie z budynkiem przez wspólną więźbę dachową oraz pokrycie dachowe nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia, na które służy zażalenie. W takiej sytuacji sprawa może być rozpoznana w tym trybie, bez względu na stanowisko stron postępowania (zob. art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.). Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 tej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powodem wydania postanowienia wstrzymującego budowę jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że wykonanie zadaszenia istniejącego tarasu stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i w zależności od okoliczności sprawy wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Przez rozbudowę należy rozumieć budowę, polegającą na zmianie istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Tak więc rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. W ocenie Sądu, kwalifikacja prawna wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych w postaci wykonania zadaszenia nad tarasem, została dokonana przez organy administracji błędnie. Zdaniem Sądu, nie doszło bowiem do zmiany istotny charakterystycznych parametrów istniejącego budynku mieszkalnego. Jak wynika z zatwierdzonego decyzją z 19 kwietnia 2023 r. projektu budowlanego, projekt ten obejmował m. in. wykonanie tarasu, nad którym następnie wykonano zadaszenie będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Wykonany na podstawie pozwolenia na budowę taras nie został wliczony w projekcie budowlanym do powierzchni zabudowy, co zostało zaakceptowane ostateczną decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Wynika z tego, że organ architektoniczno-budowlany nie uznał, aby projektowany taras stanowił integralną część budynku. Wykonanie zadaszenia tarasu nie stanowi podstawy do zmiany tej oceny. W wyniku wykonania zadaszenia nie doszło bowiem do zmiany powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, w wyniku tych prac nie powstało żadne nowe pomieszczenie, nie powiększono bryły budynku, a także nie powiązano uprzednio wykonanego tarasu konstrukcyjnie z budynkiem, w sposób inny niż zostało to wykonane przy jego budowie. Innymi słowy, w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nie powstał taras stanowiący integralną część budynku, wpisujący się w jego bryłę, co uzasadniałoby kwalifikację przeprowadzonych prac jako rozbudowę. Inwestor dokonał jedynie zadaszenia legalnie wybudowanego uprzednio tarasu, przy czym w ocenie Sądu fakt oparcia jednej części zadaszenia tarasu o krokiew dachową budynku nie świadczy jeszcze o konstrukcyjnym powiązaniu tarasu z budynkiem. Wykonane zadaszenie, co jasno wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, nie stanowi przedłużenia istniejącego dachu budynku przez co nie ma wpływu na kształt i wielkość jego bryły. Nie zmieniła się także funkcja tarasu, ponieważ zyskał on jedynie dach. W tym miejscu zauważyć należy, że w dacie wykonania spornych robót budowlanych, wykonanie przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego). Jeśli zatem wykonanie tarasu o powierzchni do 35 m2 nie było objęte reglamentacją prawno-budowlaną, to tym bardziej zadaszenie takiego tarasu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. To natomiast, że taras może być zadaszony potwierdza jedynie obecnie obowiązująca treść art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego, w której prawodawca rozróżnia wprost tarasy na "niezadaszone" i "zadaszone." Powodem tej zmiany były jednak wyłącznie względy bezpieczeństwa. Zdaniem prawodawcy, duże powierzchniowo zadaszenia, z uwagi na bezpieczeństwo dla ich użytkowników, powinny być projektowane i budowane przez osoby posiadające uprawnienia budowlane (por. uzasadnianie projektu ustawy z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1379, www.sejm.gov.pl). W dacie wykonania spornego zadaszenia przywołany przepis odnosił się wyłącznie do "tarasów", zatem obejmował swoim zakresem zarówno tarasy niezadaszone jak i tarasy zadaszone. Ponownie podkreślić należy, że Sąd nie podziela wyrażonego przez WINB stanowiska, że skoro dobudowane zadaszenie posiada krokwie opierające się na krokwiach budynku mieszkalnego to jest z tym budynkiem konstrukcyjnie powiązane i stanowi z nim całość. Z protokołu oględzin wynika, że demontaż zadaszenia nie wiązałby się z żadnym uszczerbkiem w substancji budynku. Skoro krokwie zadaszenia tarasu opierają się wyłącznie o krokwie budynku, to nie sposób mówić o konstrukcyjnym powiązaniu, prowadzącym do powstania jednej substancji budowlanej. Podobnie rzecz ma się z pokryciem dachu, które jak wynika z materiału dowodowego jest pokryciem odrębnym od pokrycia dachowego budynku i nie stanowi z budynkiem jedności. Przyjęte przez organy stanowisko wykluczałoby możliwość budowy tarasów przy budynkach mieszkalnych (bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), czyli w miejscach, gdzie z istoty rzeczy tarasy lokalizowane są najczęściej. To z kolei byłoby sprzeczne z treścią art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego. Rozróżnić bowiem należy, tarasy będące elementem bryły budynku od tarasów lokalizowanych poza tą bryłą. W innym wypadku przewidziana Prawem budowlanym możliwość budowy tarasów bez pozwolenia i zgłoszenia byłaby fikcją. W rozpoznawanej sprawie taras powstał razem z budynkiem mieszkalnym (zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę) jako taras zlokalizowany poza bryłą budynku, a sposób jego zadaszenia nie spowodował modyfikacji tego stanu rzeczy. W tej sprawie nie dokonano rozbudowy dachu budynku mieszkalnego celem przykrycia istniejącego tarasu, a jedynie wykonano odrębne zadaszenia opierające się jedynie o element konstrukcyjny dachu budynku. Sąd co do zasady podziela przywołane przez PINB poglądy judykatury dotyczące definiowania rozbudowy, powierzchni zabudowy oraz kwalifikowania tarasów z punktu widzenia norm Prawa budowlanego. Jednocześnie jednak w ocenie Sądu poglądy te nie są adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Przyjęcie, że wykonane zadaszenie tarasu wpłynęło na któryś z charakterystycznych parametrów legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest zbyt daleko idące. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia PINB. Jednocześnie, skoro wykonanie spornego zadaszenia nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to nie było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (100 zł).